ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/14554/21                                                                   Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  22 лютого 2022 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача                              Файдюка В.В.
суддів:                                                  Мєзєнцева Є.І.
                                                            Собківа Я.М.
при секретарі:                              Шепель О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В :
Заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області про:
- визнання протиправною бездіяльності Макарівської селищної ради (засновника) в частині невиконання вимог статей 122-123 Земельного кодексу України та розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади» щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться за адресою: вул. В. Довгича, 2, с. Мотижин, Київська область;
- зобов`язання Макарівської селищної ради (засновника) вжити заходів до оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Мотижинського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» Макарівської селищної ради Київської області в межах населеного пункту с. Мотижин, вул. В. Довгича, 2.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2021 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п.7 ч.4 статті 169 КАС України, оскільки судом першої інстанції встановлено відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що підстави для повернення позовної заяви були відсутні.
Відповідачем подано відзив на скаргу позивача, в якій зазначено про її безпідставність.
Відповідно до ч.2 статті 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження). 
Згідно п.3 ч.1 статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: повернення заяви позивачеві (заявникові).
Керуючись вказаними нормами, суд призначив дану справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи, виходячи з наступного.
Заслухавши доповідь судді, розглянувши та перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
В обґрунтування підстав для звернення до суду прокуратурою зазначено, що Мотижинський заклад дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» Макарівської селищної ради, ідентифікаційний код 26375571, місцезнаходження: 08060, Київська область, с. Мотижин, вул. Довгича Василя, 2, заснований на комунальній власності територіальної громади села Мотижин Київської області та є комунальною власністю Макарівської селищної територіальної громади в особі Макарівської селищної ради.
Рішенням Мотижинської сільської ради Макарівського району Київської області від 22 березня 2016 року №55-07-УІІ вирішено надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на право постійного користування Мотижинського дошкільного навчального закладу «Віночок», загальною площею 0,1283 га для громадського призначення.
Листом Мотижинського дошкільного навчального закладу «Віночок» Макарівської селищної ради від 24 вересня 2021 року №11 повідомлено Києво-Святошинську окружну прокуратуру про звернення вказаного навчального закладу до органу місцевого самоврядування щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою під закладом дошкільної освіти, що знаходиться за адресою: вул. В. Довгича, 2, с. Мотижин, Київської обл.
Вважаючи протиправною бездіяльність Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Мотижинського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» Макарівської селищної ради Київської області в межах населеного пункту с. Мотижин, вул. В. Довгича, 2, заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області звернувся з даним позовом до суду про зобов`язання Макарівської селищної ради (засновника) вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на зазначену земельну ділянку.
Повертаючи даний позов позивачу, суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор не вказав обґрунтованих причин неможливості пред`явлення позову самою особою або органом, в інтересах яких подано позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушення державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту. 
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд у постанові від 05 грудня 2018 року по справі №923/129/17 звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі №906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі №910/18770/17, від 05 листопада 2018 року у справі № 910/4345/18).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Отже, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави, наприклад, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій, спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
З матеріалів справи вбачається, що в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказує на те, що листом Мотижинського дошкільного навчального закладу «Віночок» Макарівської селищної ради від 24 вересня 2021 року №11 повідомлено Києво-Святошинську окружну прокуратуру про звернення вказаного навчального закладу до органу місцевого самоврядування щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою під закладом дошкільної освіти, що знаходиться за адресою: вул. В. Довгича, 2, с. Мотижин, Київської обл.
Вважаючи протиправною бездіяльність Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Мотижинського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» Макарівської селищної ради Київської області в межах населеного пункту с. Мотижин, вул. В. Довгича, 2, заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області звернувся з даним позовом до суду про зобов`язання Макарівської селищної ради (засновника) вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на зазначену земельну ділянку.
В той же час, суд зазначає, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Мотижинського дошкільного навчального закладу «Віночок» Макарівської селищної ради, як користувача земельної ділянки, а не держави.
При цьому, оскільки Дошкільний навчальний заклад «Віночок» є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, то може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються його права.
Разом з тим, Конституційний Суд України підкреслив, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій чи осіб незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Саме тому Суд підійшов до визначення державних інтересів як предмета захисту прокуратурою, розуміючи їх як потребу в здійсненні глобальних загальнодержавних цінностей, що мають за мету захист суверенітету, цілісності та безпеки держави тощо. 
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою (постанова Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18). 
Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру». 
Аналогічна правова позиція в ідентичних правовідносинах щодо звернення прокуратури в інтересах держави щодо зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів викладена у постановах Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 0440/6601/18, від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19.
Відповідно до п.7 ч.4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у разі відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Таким чином, вірним є висновок суду першої інстанції про повернення даного адміністративного позову позивачу.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповне з`ясовано обставини, що мають значення для справи чи порушено норми процесуального права.
Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331  КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області - залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її проголошення.
Повний текст рішення виготовлено 22 лютого 2022 року.

Головуючий суддя:                                                                      В.В. Файдюк
                     
                     Судді:                                                                       Є.І. Мєзєнцев
                                                                                                    
                                                                                                    Я.М. Собків