ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 826/1732/18
адміністративне провадження № К/9901/12678/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від          03 квітня 2019 року (колегія суддів у складі: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Пилипенко О.Є.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому просив суд визнати протиправною відмову Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) в наданні будівельного паспорту забудови земельної ділянки для будівництва житлового будинку по АДРЕСА_1 за відсутності для цього достатніх підстав та зобов`язати відповідача - Департамент містобудування та архітектури виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видати паспорт забудови земельної ділянки для будівництва житлового будинку по АДРЕСА_1 . 
Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач є власником земельної ділянки, яку ним було отримано для будівництва житлового будинку і саме такий вид призначення вказано у відповідних документах на його земельну ділянку. 
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2018 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у видачі будівельного паспорту, викладену в листі від 11.12.2017 за №1516/17/012/27-17.
Зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) розглянути звернення ОСОБА_1 щодо видачі будівельного паспорту з урахуванням наведеного в мотивувальній частині даної постанови.
В решті позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2018 року скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та направити справу на новий розгляд.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суд, при наданні оцінки спірним правовідносинам не врахував той факт, що таке рішення відповідача порушує його законні права та свободи, як власника земельної ділянки.
Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судом апеляційної інстанції, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки по АДРЕСА_1 на підставі державного акту про право власності на земельну ділянку, серія KB №138515 від 23.11.2005, виданого згідно рішення Київської міської ради від 31.03.2005 за №237/2812.
Цільове призначення земельної ділянки: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
У 2017 році позивач звернувся до містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо надання будівельного паспорту забудови земельної ділянки для будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 .
Листом від 11.12.2017 за № 1516/17/012/27-17 Департамент повідомив про повернення пакету документів для видачі будівельного паспорта у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 (далі - Генеральний план), згідно якого земельна ділянка за вказаною адресою за функціональним призначенням відноситься до території зелених насаджень загального користування.
Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Задовольняючи позов частково суд першої інстанції виходив з того, що відмовляючи у видачі будівельного паспорту відповідач незаконно обмежив реалізацію правомочностей (права користування) позивача, як власника земельної ділянки.
Скасовуючи таке судове рішення, колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься до території зелених насаджень загального користування, а тому відмова у видачі будівельного паспорту є правомірною.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з положеннями ст. 5, 78, 91, 154 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на принципах невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення гарантій прав на землю, тощо.
Право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.
Власники земельних ділянок зобов`язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов`язки чи обмеження.
Згідно з положенням ст. 373 ч. 1 ст. 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам ч. 1 ст. 375 (ЦК України).
Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що обов`язковою умовою користування земельною ділянкою є її використання за цільовим призначенням, а втручання, в тому числі, органів місцевого самоврядування в таке користування, забороняється.
Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів установлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).
Положеннями статті 8 Закону № 3038-VI передбачено, що Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Частиною 1 статті 16 указаного Закону закріплено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (ч. 2 ст. 24 Закону № 3038-VI).
Таким чином, норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» також передбачають обов`язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю.
Відповідно до змісту ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, в тому числі, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання. 
Як убачається з листа Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 11.12.2017 № 1516/17/012/27-17 позивачу відмовлено у наданні дозволу (будівельного паспорту) на забудову земельної ділянки для будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 , оскільки відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься до території зелених насаджень загального користування, а наміри позивача, що зазначені у його зверненні, не відповідають вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: Генеральному плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженому рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
Верховний Суд у постанові від 02.12.2021 у справі №640/23893/19 вже звертав увагу на той факт, що «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні Генерального плану м. Києва, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.
Так, стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Згідно зі змістом статті 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови;       в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки, відповідно до приписів вищевказаних правових норм, відображуються у державному земельному кадастрі.
Як установлено судом апеляційної інстанції, земельна ділянка по АДРЕСА_1 відповідно до рішення Київської міської ради від 31.03.2005 №237/2812 передана ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (на право власності на земельну ділянку КВ 138515 з/р 08-7-01153 від 23.11.2005).
В матеріалах справи також міститься інформаційна довідка Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, згідно якої зазначено цільове призначення земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
З огляду на викладене, оскільки земельна ділянка перебуває у власності позивача, а її цільове призначення -  для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, що також підтверджується відповідними довідками, наявними в матеріалах справи, земельна ділянка по АДРЕСА_1 може бути використана для будівництва житлового будинку.
Крім того, Генеральним планом визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.
При цьому суд зауважує, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають вищу юридичну, ніж рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.
Відповідно до частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта    Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. 
Таким чином, вирішуючи цей спір, належить застосовувати положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, як акти вищої юридичної сили.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 23.11.2021 у справі №815/1373/18.
Відповідно до статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Так як суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, колегія суддів дійшла висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356    Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року скасувати і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2018 року.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                                      А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                                                 Л. Л. Мороз

                                                                                                                            А. І. Рибачук