ПОСТАНОВА
Іменем України

18 лютого 2022 року 
м. Київ
справа №420/1045/19
адміністративне провадження № К/9901/26274/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами   в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/1045/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів: Димерлія О.О., Коваля М.П.,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. 22.02.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо відмови надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо  відведення безоплатно у власність земельної ділянки за його заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (далі - Дивізійська сільрада) (за межами населених пунктів); 
зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийняти наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру за його заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення, - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільради (за межами населених пунктів).
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відмова                                ГУ Держгеокадастру у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільради (за межами населених пунктів) є протиправною, оскільки прийнята з мотивів, не передбачених земельним законодавством.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 23.04.2019  задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо відмови видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки за заявою ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільради (за межами населених пунктів);
зобов`язав ГУ Держгеокадастру повторно розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення, - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільради (за межами населених пунктів). 
3. П`ятий апеляційний адміністративний суд  постановою від 01.08.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 09.09.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 15.11.2019 відкрив касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою та  витребував матеріали справи із суду першої інстанції. 
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08.12.2021 №2232/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
7. Протоколом розподілу справи від 10.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 16.12.2021 прийнято зазначену справу до свого провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що 02.10.2018 ОСОБА_1 звернувся до ГУ  Держгеокадастру із клопотанням, у якому просив надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільради (за межами населених пунктів).
До клопотання позивач додав: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копію паспорта та копію довідки про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків; копію посвідчення про право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій та копію довідки про безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
ГУ Держгеокадастру листом-відповіддю від 29.10.2018 №М-13552/0-7706/0/37-18 відмовило в задоволенні зазначеного вище клопотання позивача  з мотивів того, що наказом Головного управління Держземагенства в Одеській області від 18.09.2014     № 77 із змінами від 12.09.2018 №219 зазначена земельна ділянка включена у перелік земельних ділянок право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, у зв`язку із чим відповідач дійшов до висновку про те, що відповідно до приписів статті  136 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо цієї земельної ділянки суперечитиме чинному законодавству.
Також суди встановили, що на день звернення позивача до відповідача з відповідною заявою спірна земельна ділянка не передана у оренду та жодного речового права на неї не зареєстровано.
Не погоджуючись із такою відмовою у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо заявленої земельної ділянки, посилаючись на її безпідставність і необґрунтованість, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
10. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що в оспорюваній відмові ГУ Держгеокадастру не наведено передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у наданні запитуваного позивачем дозволу.
11.  Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні  позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що на час звернення позивача з заявою спірна земельна ділянка була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, тому ГУ Держгеокадастру обґрунтовано на підставі статті 136 ЗК України відмовило у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема,  тим, що судом апеляційної інстанції помилково не враховано відсутність  наведених у статті 118 ЗК України підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також вимог статей 79-1 та 136 ЗК України, Закону України від 07.11.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр», Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051; не надано належної оцінки наказу                 ГУ Держгеокадастру від 12.09.2018 № 219 «Про доповнення переліку земельних ділянок», Додатку № 1 до цього наказу та розміщеній на сайті Держгеокадастру інформації щодо спірної земельної ділянки; помилковим посилання суду апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 02.10.2018 у справі 806/3708/15, правовідносини в якій, на його думку, не є подібними; неврахуванняв апеляційним судом висновку щодо застосування статей 118, 136 ЗК України у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 19.02.2019 у справі             № 815/905/17; помилковим неврахування судами неналежного оформлення відповідачем відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України)  безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
16. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
17. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України  центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
18. Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
19. Частиною сьомою цієї статті встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
20. У цій частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
21. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акта.
22. При цьому у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
23. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
24. Пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015      № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
25. Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600 (чинної на момент виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
26. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
27. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
28. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, у тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
29. Ураховуючи наведене, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
30. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.05.2020 у справі № 813/1949/16, від 14.08.2020 у справі № 815/6699/17, від 19.02.2021 у справі № 815/3058/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.
31. У межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, у той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
32. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення, передбаченого законом.
32. Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
33. Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
34. Відсутність належним чином оформленого наказу ГУ Держгеокадастру про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.
35. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.06.2020 у справі № 823/1166/17, від 25.06.2020 у справі № 818/1010/17, від 14.08.2020 у справі № 815/6699/17 та від 19.02.2021 у справі № 815/3058/17.
36. Оскільки ГУ Держгеокадастру не прийняло жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 , а лише надіслало йому лист, у якому повідомило про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки державної власності у користування, суд касаційної інстанції не перевіряє вказаних у цьому листі підстав відмови, оскільки такий документ не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 КАС України, відтак не може бути предметом судового розгляду.
37. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
38. Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
39. Частинами першою-третьою статті 351 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
40. З урахуванням наведеного висновки суду апеляційної інстанції не гуртуються на правильному правозастосуванні. При цьому, колегія суддів приходить до висновку про помилковість  також й рішення суду першої інстанції, оскільки останній передчасно надав правову оцінку листу-відповіді відповідача, як рішенню суб`єкта владних повноважень, за результатом якої, зокрема зобов`язав ГУ Держгеокадастру повторно розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.     
41. З огляду на наведене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити у справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та зобов`язати відповідача розглянути вказане клопотання із прийняттям за наслідками його розгляду по суті відповідного наказу.
Керуючись статтями 341, 345, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства АС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ: 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 у справі № 420/1045/19 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання неправомірними дій та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) та за результатами такого розгляду прийняти відповідне мотивоване рішення у формі наказу.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду