ПОСТАНОВА
Іменем України

28 грудня 2021 року 
Київ
справа №420/5135/18
адміністративне провадження № К/9901/24141/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М.,  Мельник-Томенко Ж.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги
за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 (головуючий суддя - Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Стас Л.В., суддів Турецької  І.О., Шеметенко Л.П.) 

ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1.  У жовтні 2018 року Суворовське об`єднане управління Пенсійного фонду України в місті Одесі звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 про усунення виявлених ревізією порушень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що Південним офісом Держаудитслужби було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Одесі за період з 01.01.2015 по 30.04.2018, за результатами якої 02.08.2018 було складено акт №04-11/40. Однак, у висновках акту щодо зайво використаних  позивачем коштів державного бюджету на загальну суму 2 626 631,20 грн зазначено інший період - з жовтня 1997 року по липень 2018 роки. Тобто, як зазначив позивач, посадові особи відповідача вийшли за межі періоду, що перевірявся. На думку позивача, вказане не відповідає вимогам Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006.
3. Позивач також зазначив, що висновки посадових осіб відповідача в частині зайво використаних коштів державного бюджету суперечать чинному законодавству. Зокрема, висновки щодо порушення вимог ст. 10 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, громадянам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 безпідставно нараховано та виплачено пенсійні виплати на загальну суму 1  018  902,24 грн, є необґрунтованими та не відповідають дійсності, оскільки матеріали пенсійних справ вищевказаних осіб містять усі необхідні документи, а рішення щодо призначення пенсійних виплат прийняті у спосіб та у порядку, передбаченому чинним на момент їх прийняття законодавством. Також, на думку позивача, посилання відповідача на відсутність в матеріалах пенсійних справ експертних висновків щодо смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС є помилковими, оскільки в редакції Порядку «Про подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України про пенсійне забезпечення» №21-1 від 22.11.2005, чинній на момент призначення пенсійних виплат, не було передбачено надання експертних висновків.
4. Крім того, позивач стверджував, що відповідач в порушення Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами другий примірник акту надав до Управління лише через 32 дні після отримання підписаних із запереченнями першого та третього примірників. 
5.  Вважаючи вимогу №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 неправомірною та необґрунтованою, позивач звернувся до суду з вимогою про її скасування.
Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій
6.  Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Південного офісу Держаудитслужби №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 про усунення виявлених ревізією порушень.
7.  Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зазначені в акті ревізії висновки посадових осіб Південного офісу Держаудитслужби, на підставі яких прийнято вимогу №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 про усунення виявлених ревізією порушень, не підтверджуються матеріалами справи та спростовуються приписами чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства.
8. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо помилковості та безпідставності висновків посадових осіб відповідача про порушення пенсійним органом ст. ст. 52, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», оскільки чинним, на момент оформлення спірних пенсійних виплат, законодавством не було передбачено надання експертних висновків щодо смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС. 
9. Судами також встановлено, що посадові особи відповідача в ході здійснення перевірки вийшли за межі періоду, що перевірявся  (з 01.01.2015 по 30.04.2018), та незаконно включили до зайво використаної суми коштів державного бюджету пенсійні виплати за період  починаючи з 1997 року по 01.01.2015.
10. Крім того, судом першої інстанції зазначено, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу  закону  обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки не є конкретизованою щодо способу, у який слід усунути порушення. Окружний адміністративний суд вказав, що відповідач, зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку», не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених наслідків використання коштів з порушенням законодавства, внаслідок чого спірна вимога підлягає скасуванню як протиправна. Зазначені висновки підтримав також суд апеляційної інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
11.  19.08.2019 Південним офісом Держаудитслужби подано касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019.
12. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
13.  В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що у акті ревізії, на підставі якого складено спірну вимогу, зафіксовано факт здійснення пенсійних виплат особам без визначення їм статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. Так, з матеріалів пенсійної справи громадянки ОСОБА_1 вбачається, що зазначена громадянка отримувала пенсійні виплати на підставі протоколу засідання обласної комісії з питань визначення статусу громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи №7-11/к від 21.11.2003. Однак, запис про присвоєння громадянці ОСОБА_1 статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС виконано прописом кульковою ручкою, в той час як сам протокол складено друкованим способом. При цьому громадянці ОСОБА_1 двічі було відмовлено у наданні їй статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, з причин відсутності первинних документів та посилань на них. 
Також, при дослідженні пенсійної справи громадянина ОСОБА_2 виявлено, що йому відповідно до протоколу засідання тимчасової комісії при Одеській обласній державній адміністрації №15 від 29.05.1997 присвоєно статус учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. В подальшому, згідно з витягом з протоколу №200 від 14.10.1997 засідання Комісії зі спірних питань, визнано видачу ОСОБА_2 посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС безпідставною та зазначено про вилучення виданого посвідчення.
14. Посилаючись на ст. 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», відповідач стверджує, що згідно з положеннями вказаної статті для призначення пенсії в разі втрати годувальника має бути встановлено причинний зв`язок смерті померлого годувальника з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на ЧАЕС. Однак, в ході ревізії відповідачем встановлено, що в окремих випадках в порушення ст.ст. 52, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» призначено пенсію у зв`язку із втратою годувальника та щомісячну компенсацію сім`ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи за відсутності експертних висновків щодо зв`язку смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС експертних комісій, визначених Положенням № 166/129. 
15. Скаржник зазначає, що спірна вимога була прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, та є обов`язковою для виконання підконтрольною установою. Вважає, що суди попередній інстанцій неправильно застосували норми матеріального права.
16. Крім того, скаржник посилається на висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 02.07.2019 у справі №826/2525/15 та від 20.02.2018 у справі №822/2087/17, відповідно до яких збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю; наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
17.  У відзиві на касаційну скаргу позивач стверджує, що відповідач вимагає усунути порушення за період, який є іншим ніж той, що був визначений програмою ревізії, затвердженою в.о. начальника Південного офісу Держаудитслужби від 02.05.2018. Зазначає про порушення відповідачем Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 в частині строків надання другого примірника акту ревізії. Також позивач вказує на те, що спірна вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Управлінням для усунення виявлених порушень, а тому вважає, що вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
18.  Ухвалою Верховного Суду від 30.08.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
19. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.01.2020 для розгляду справи №420/5135/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
20. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2021 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду в порядку письмового провадження та на підставі ст. 52 КАС України. Замінено позивача з Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Одесі на Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
21. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п 1.1.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на II квартал 2018 року, на підставі направлень від 02.05.2018 №№341, 340, виданих начальником Південного офісу Держаудитслужби, ревізійною групою у складі: начальника відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_4, головного державного аудитора відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_3 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі за період з 01.01.2015 по 30.04.2018.
22. Відповідно до програми ревізії, затвердженої в.о начальника Південного офісу Держаудитслужби від 02.05.2018, ревізію проведено з метою перевірки виконання Суворовським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в місті Одесі вимог законодавства в частині законності призначення, нарахування та виплат пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та ветеранам ліквідації аварії на ЧАЕС за період з 01.01.2015 по 30.04.2018.
23. За результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Суворовського об`єднаного управління  Пенсійного фонду України в місті Одесі за період з 01.01.2015 по 30.04.2018 посадовими особами відповідача було складено акт №04-11/40 від 02.08.2018, яким зафіксовані порушення, внаслідок яких позивачем зайво використано  коштів державного бюджету на загальну суму 2  626  631,12грн,  а саме: в порушення вимог ст. 10 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997, нараховано та виплачено громадянці ОСОБА_1 за період з грудня 2003 року по липень 2018 року у загальній сумі 191  064,71 грн, та громадянину ОСОБА_2 за період з жовтня 1997 року по липень 2018 року у загальній сумі 827  837,53 грн; при відсутності експертних висновків щодо зв`язку смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС експертних комісій, визначених Положенням № 166/129 на порушення ст. 52, ст. 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» призначено пенсію у зв`язку із втратою годувальника та щомісячну компенсацію сім`ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи у загальній сумі 1 607 728,88 гривень.
24. Судами встановлено, що перший та третій примірник вищевказаного акту отримано позивачем 10.08.2018; 15.08.2018 підписані позивачем перший та третій примірник акту із зауваженнями та листом від 15.08.2018 були направлені до Південного офісу Держаудитслужби та отримані відповідачем 17.08.2018; другий примірник акту ревізії позивачем отримано 19.09.2018. Висновки на заперечення (зауваження) Управління на акт позивачем отримані 14.09.2018 року, відповідно до яких відповідачем не прийнято заперечення до акту.
25. На підставі висновків акту ревізії №04-11/40 від 02.08.2018, у зв`язку з тим, що заперечення до акту не підтвердились, в.о. начальника Південного офісу Держаудитслужби оформив вимогу щодо усунення порушень законодавства №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018, яку отримано позивачем 20.09.2018.
26. Зі змісту вимоги вбачається, що під час ревізії встановлено наступні порушення законодавства: 1. На порушення вимог ст. 10 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997, громадянці ОСОБА_1 нараховано та виплачено пенсійних виплат за період з грудня 2003 року по липень 2018 року у загальній сумі 191,06 тис. гривень. Внаслідок зазначеного порушення зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 191,06 тис. гривень. 2. На порушення вимог ст. 10 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997, громадянину ОСОБА_2 безпідставно нараховано та виплачено пенсійних виплат за період з жовтня 1997 року по липень 2018 року у загальній сумі 827,84 тис. гривень. Внаслідок зазначеного порушення зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 827,84 тис. гривень. 3. На порушення статей 52, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» призначено пенсію у зв`язку із втратою годувальника та щомісячну компенсацію сім`ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи у загальній сумі 1 607,78 тис. гривень. Внаслідок зазначеного порушення зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 1  607,78 тис. гривень.
27. На підставі п. 1 ч. 1 ст. 2, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», п.п. 16 п. 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016, п. 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006, Південний офіс Держаудитслужби вимагав усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
28. Кодекс адміністративного судочинства України
28.1. Згідно зі ст. 327 КАС України судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
28.2. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28.3. Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
29. Конституція України
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»
30.1. Відповідно до  ст. 2 Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
30.2. Згідно з п. 7  ст. 10 Закону органи державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
30.3. Частиною 2 статті 15 Закону встановлено, що  законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
31. Положення про Державну аудиторську службу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016
31.1. Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
32. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 
32.1. Згідно з п. 41 Порядку №550 Після надходження підписаних керівником і головним бухгалтером об`єкта контролю першого і третього примірників акта ревізії орган державного фінансового контролю не пізніше наступного робочого дня з моменту отримання видає об`єкту контролю другий примірник акта ревізії.
32.2. Пунктом 46 Порядку №550 передбачено, що якщо  вжитими  в  період ревізії заходами не забезпечено повне  усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю  у  строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається  об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
32.3. У відповідності до п. 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
IV. Позиція Верховного Суду
33.  Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
34. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідно до ст. 1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
35. Центральним органом, який уповноважений на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, відповідно до Положення №43, є Державна аудиторська служба України, якій, зокрема, надано право здійснювати інспектування (ревізії), та заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених в ході перевірки підконтрольних установ, яка є обов`язковою до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства. 
36. Як встановлено судами попередніх інстанцій, спірну вимогу було оформлено відповідачем на підставі акту ревізії №40-11/40 від 02.08.2018. У вимозі відповідачем, з посиланням на норми законодавства, перераховані виявлені в ході ревізії порушення, а також зазначені суми зайво використаних коштів державного бюджету. Відповідач вимагав «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку» та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення вказаних порушень. Не погоджуючись зі змістом вказаної вимоги, а також посилаючись на порушення відповідачем Порядку №500 в частині строку надання другого примірника акту ревізії, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправною та скасування спірної вимоги.
37. Аналіз п.п. 7, 13 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пп. 9 п. 4 Положення №43, п.п. 45, 46, 50 Порядку №550, дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства, є обов`язковою для виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, правова вимога письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.
38. Таким чином, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході проведення перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства. Що стосується збитків, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, то вони не можуть бути стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки або відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Відтак, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.  Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладену у постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі №826/2525/15, від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 11.12.2019 у справі №160/641/19.
39. Разом з тим, доводи позивача про те, що висновки відповідача в частині зайво використаних коштів державного бюджету суперечать чинному законодавству, а також про те, що посадові особи відповідача під час ревізії вийшли за межі періоду, що перевірявся, є доводами щодо суті порушень, виявлених під час проведення ревізії, а тому не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у даній справі. При цьому, судова колегія враховує доводи позивача щодо порушення відповідачем строків надання другого примірника акту, встановлених Порядком №550, однак вважає за необхідне зазначити, що наведене порушення не впливає на правомірність оформлення спірної вимоги. 
40. За змістом норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення №43 законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту, які є обов`язковими до виконання останнім. Водночас, позивачем не доведено, що спірна вимога не відповідає зазначеним вище критеріям, які ставляться до її форми та змісту. 
41. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, прийнята з порушенням вимог  закону  щодо її змісту, оскільки вимога не є конкретизованою щодо способу, у який слід усунути порушення, та відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень  закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених наслідків використання коштів з порушенням законодавства. З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій Верховний Суд не погоджується з огляду на те, що позивачем під час розгляду справи в суді першої та апеляційної інстанцій не вказано, в якій саме частині вимога контролюючого органу викликає у нього незрозумілість щодо її виконання. Підставами для визнання вимоги протиправною позивач визначив лише невиконання відповідачем вимог Порядку №550 в частині надання другого примірника акту ревізії, а також необґрунтованість обчислення відповідачем сум, зазначених у вимозі. 
42. З урахуванням викладеного, висновки судів попередніх інстанцій про те, що зазначені в акті ревізії обставини не підтверджуються матеріалами справи, а також про безпідставність висновків посадових осіб відповідача про порушення позивачем чинного законодавства, Верховний Суд вважає передчасними, оскільки оцінку відповідним обставинам має надавати суд, який розглядає позов контролюючого органу про стягнення збитків на підставі відповідної вимоги.
43. Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
44. Приписами частини першої статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
45. Відповідно до ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
46. Згідно зі ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
47. З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 КАС України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі слід скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області в повному обсязі.
Керуючись статтями 341, 343, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:
1.  Касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2.  Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 - скасувати.
3. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук
Н.М. Мартинюк 
 Ж.М. Мельник-Томенко ,
Судді Верховного Суду