ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
14 лютого 2022 року           справа №200/10045/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М., розглянув у письмовому провадженні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 200/10045/21 (головуючий І інстанції Христофоров А.Б., повний текст складений у м. Слов`янську Донецької області) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - позивач)  звернувся до суду з позовом  до  Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому просив: визнати протиправними дії, що виразились у відмові надати публічну інформацію відповідно до запиту на отримання публічно інформації № 24/02-10 від 24 лютого 2021 року; зобов`язати повторно розглянути запит на отримання публічної інформації № 24/02-10 від 24 лютого 2021 року, з урахуванням висновків суду, наведених у рішенні.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12.10.2021 року позов – задоволено:  
- визнано протиправними дії Міністерства юстиції України, що виявилися у відмові надати позивачу публічну інформацію відповідно до запиту на отримання публічної інформації № 24/02-06 від 24 лютого 2021 року щодо кількості наказів, що видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»;
- зобов`язано Міністерство юстиції України повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації № 24/02-06 від 24 лютого 2021 року щодо кількості наказів, що видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», з урахуванням висновків суду, наведених у рішенні;
- звернуто до негайного виконання рішення суду в частині зобов`язання повторно розглянути запит (а.с. 96-100).
Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення та прийняти нове про відмову у задоволенні позову через неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Апелянт вважає правомірною відмову у наданні публічної інформації за запитом позивача на отримання публічно інформації № 24/02-10 від 24 лютого 2021 року, оскільки запитувана інформація не є публічною, тому для її підготовки необхідно створити інформацію, провести збір, додатковий аналіз, аналітичну роботу.
Представником позивача подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, вивчив доводи апеляційної скарги, відзиву, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про наявність підстав для зміни судового рішення, виходячи з наступного.
Позивач 24.02.2021 року звернувся до Міністерства юстиції України із запитом на отримання публічної інформації № 24/02-10, в якому просив надати накази Міністерства юстиції України, видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (а.с. 25).
Листом від 01.03.2021 року № 8918/ПІ-Т-826/33.3 Міністерство юстиції України за підписом директора департаменту (керівника офісу) Офісу протидії рейдерству Віктора Дубовика, позивачу повідомлено про те, що відповідно до частини 4 статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», строк розгляду його запиту від 24.02.2021 року продовжено до 20 робочих днів у зв`язку з тим, що запит потребує пошуку інформації серед значної кількості даних (а.с. 24).
Листом Міністерства юстиції України від 19.03.2021 року № 12062/ПІ-Т-821/33.3, за підписом заступника Міністра з питань державної реєстрації Ольги Оніщук, позивачу відмовлено у наданні наказів Міністерства юстиції України, виданих за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», оскільки це вимагає створення нової інформації та потребує проведення аналітичної роботи (а.с. 22-23).
За ст. 1 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 року № 2657-XII (далі – Закон № 2657) документ - матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі; інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Згідно ст. 5 Закону № 2657 кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
За ст. 6 Закону № 2657 право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.
Згідно ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року № 2939-VI (далі – Закон № 2939) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
За цим визначенням, можна виокремити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
За ст. 5 Закону № 2939 доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно ч.ч. 1-3, 5 ст. 19 Закону № 2939 запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача..
Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
За п. 6 ч. 1 статті 14 Закону № 2939 розпорядники інформації зобов`язані надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.
Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту лише у випадках, вичерпний перелік яких визначено цим же Законом (ч. 1 статті 22 Закону № 2939).
Згідно ч.ч. 1, 2, 7 статті 6 Закону № 2939 інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1)виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
За п. 1 ч. 1, ч.ч 2, 3 ст. 9 Закону № 2939 відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація, що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.
Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Наказом Міністерства юстиції України від 14.04.2017 року № 1277/5 затверджено перелік відомостей, що становлять службову інформацію в Міністерстві юстиції України.
Міністерством юстиції України при розгляді запиту позивача не повідомлено, що запитувані документи віднесені до вищезазначеного переліку.
Крім того, відповідачем не доведено, що запитувана позивачем інформація віднесена до конфіденційної чи таємної.
Суд не бере до уваги посилання відповідача щодо неможливості надання позивачу запитуваних ним наказів, обумовленої необхідністю додатково обробити значну кількість документів для виокремлення наказів «Про відмову у задоволенні скарги», оскільки в п. 1 Постанови Пленум Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (п. 1 ч. 1 статті 22 Закону № 2939).
Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною.
Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заява № 18030/11) зазначила наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин. Для цього, серед критеріїв, має бути оцінено чи є інформація готовою та доступною. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.
Також, суд не бере до уваги доводи відповідача, що така інформація не узагальнена, а тому не відповідає критеріям відображеності та задокументованості, оскільки, якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям відображеності та задокументованості і є публічною.
Суд зазначає, що зібрання такої інформації за встановлений відповідно до діючого законодавства строк не містить значних інтелектуальних зусиль. Крім того, за матеріалами справи відповідачем на аналогічні запити позивача, була надана відповідь від 16 червня 2021 року з наданням запитуваних документів (а.с. 19-21).
Також, суд відхиляє доводи відповідача, що позивач просив надати саме копії документів, а не інформацію, що не відповідає вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки за ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
На підставі викладеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про визнання протиправними дій Міністерства юстиції України, що виявилися у відмові надати позивачу публічну інформацію відповідно до запиту на отримання публічної інформації № 24/02-06 від 24 лютого 2021 року щодо наказів, що видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», оскільки відповідач не зазначив жодного обґрунтування підстави для відмови у наданні запитуваної інформації позивачу, що свідчить про те, що не було здійснено належного розгляду запиту позивача про надання інформації від 24.02.2021 року по суті.
Щодо обраного позивачем способу захисту порушеного права.
Критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 0940/2394/18.
Науковий висновок Верховного Суду щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією від 13 квітня 2018 року.
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким; дискреційне повноваження надається у спосіб його закріплення в оціночному понятті, відносно-визначеній нормі, альтернативній нормі, нормі із невизначеною гіпотезою. Для позначення дискреційного повноваження законодавець використовує, зокрема, терміни «може», «має право», «за власної ініціативи», «дбає», «забезпечує», «веде діяльність», «встановлює», «визначає», «на свій розсуд». Однак наявність такого терміну у законі не свідчить автоматично про наявність у суб`єкта владних повноважень дискреційного повноваження; подібний термін є приводом для докладного аналізу закону на предмет того, що відповідне повноваження є дійсно дискреційним; при реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог. критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об`єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.
Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.
Виходячи зі змісту положень КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Верховний Суд в постанові від 18 липня 2018 року у справі № 826/3520/15 зазначив, що зважаючи на природу та підстави даного спору та враховуючи Науковий висновок щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією, суд вважає за доцільне зазначити, що орган влади, використовуючи дискреційні повноваження, зобов`язаний повно і правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення, в основі якого мають бути закладені конкретно визначені публічні інтереси. А завданням суду є належний та ефективний контроль відповідності таких дій закону й принципам права задля забезпечення дотримання таким органом прав особи, що звернулася за захистом.
При цьому, зобов`язання відповідача повторно розглянути запит позивача з урахуванням висновків суду не є втручанням в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
Враховуючи викладене, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції, з урахуванням ч. 2 ст. 9 КАС України, про визнання протиправними дій відповідача що виявилися у відмові надати позивачу публічну інформацію відповідно до його запиту на отримання публічної інформації № 24/02-06 від 24 лютого 2021 року щодо наказів, що видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації №24/02-10 від 24.02.2021 року щодо наказів, що видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», з урахуванням правової оцінки наданої судом у справі.
Водночас, суд допустив помилку в тексті рішення в мотивувальній та резолютивній частинах, оскільки визнав протиправними дії відповідача що виявилися у відмові надати позивачу публічну інформацію відповідно до запиту на отримання публічної інформації № 24/02-06 від 24 лютого 2021 року щодо кількості наказів, що видані за підписом Міністра юстиції України Малюськи Д.Л. у серпні 2020 року «Про відмову у задоволенні скарги» відповідно до пункту 8 частини 8 статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та зобов`язав відповідача розглянути такий запит щодо кількості наказів та зобов`язав відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації №24/02-10 від 24.02.2021 року щодо кількості відповідних наказів.
За змістом запиту позивача № 24/02-06 від 24 лютого 2021 року останній просив надати саме накази, а не інформацію про їх кількість, тому рішення суду в цій частині підлягає зміні.
За ст. 244 Кодексу адміністративного судочинства України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема, чи є підстави допустити негайне виконання рішення.
Згідно статті 371 КАС України негайно виконуються рішення, зокрема, прийняті в адміністративних справах, визначених пунктами 1, 5 частини першої статті 263 цього Кодексу (оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію).
Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що рішення суду підлягає негайному виконанню.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції вірно вирішив справу, проте  допустив описку в мотивувальній та резолютивній частинах в зазначені змісту запиту позивача,  внаслідок чого рішення суду першої інстанції підлягає зміні в цій частині.
Керуючись ст. ст. 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу  Міністерства юстиції України  – залишити без задоволення.
Рішення  Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 200/10045/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії  - змінити в зазначені змісту запиту позивача в мотивувальній частині рішення, а саме:  в абзаці другому аркушу дев`ятому рішення замість «щодо кількості наказів», зазначити «щодо наказів».
В абзацах другому, третьому резолютивної частини рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 200/10045/21 змінити зміст запиту позивача замість «щодо кількості наказів», зазначити «щодо наказів».
В іншій частині рішення суду залишити без змін.
Повний текст постанови складений 14 лютого 2022 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду  протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий                                                                             І.В. Геращенко
            Судді:                                                                                              Е.Г. Казначеєв
                                                                                                                     Г.М. Міронова