П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  240/9025/21 
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Панкеєва Вікторія Анатоліївна   
Суддя-доповідач -  Мацький Є.М.   
25 січня 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Мацького Є.М. 
суддів:  Сушка О.О.  Залімського І. Г. , 
за участю:
секретаря судового засідання: Григорук В.С., 
представника позивача : Гупяк О.В.,
представника відповідача: Дідовець Ю.П.,
представника третьої особи: Войдевич О.А.,
представника третьої особи: Панченка А.С.,
представника третьої особи: Рудика В.М.,
представника третьої особи: Бринова Д.В. 

розглянувши  у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент", товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОК "Житлово-будівельний кооператив "Добробат", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Кварталбуд-24", Управління Служби безпеки України в Житомирській області, Управління у справах сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, Міжнародний благодійний фонд "Місія в Україну" про визнання протиправними та скасування пункту рішення і детального плану, 
В С Т А Н О В И В :
В травні 2021 року Керівник Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Житомирської міської ради від 18.12.2017 № 892
- визнати протиправним та скасувати детальний план території в районі вул. Чуднівської та річки Тетерів, який затверджений рішенням Житомирської міської ради від 18.12.2017 № 892.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2021 року позовну заяву керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент", товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОК "Житлово-будівельний кооператив "Добробат", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Кварталбуд-24", Управління Служби безпеки України в Житомирській області, Управління у справах сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, Міжнародний благодійний фонд "Місія в Україну" про визнання протиправними та скасування пункту рішення і детального плану залишено без розгляду.  
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій  апелянт просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що підставою захисту інтересів держави в суді є відсутність органу на момент звернення, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про скасування містобудівної документації місцевого рівня ( детального плану території), у тому числі, рішень органу місцевого самоврядування, якими така містобудівна документація затверджена.
Залишаючи позовну заяву керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави без розгляду , суд першої інстанції виходив з того, що прокурор не дотримався передбаченого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII порядку звернення до суду, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави.
Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, з наступних підстав.
За приписами пунктів 3 та 6 частини першої КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Положеннями п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною 3 статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно з ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У ст. 53 КАС України закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Аналогічна правова норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі Закон № 1697-VII), згідно з яким на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку із наведеним варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положеньстатті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі № №815/1567/16.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 в справі №826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Суд звертає увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Таким чином, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16, від 06.12.2021 у справі № 823/1833/16.
Як вбачається з матеріалів справи предметом даного позову є скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо детального плану території, що за своєю суттю полягає у визначенні питання дотримання норм містобудівного законодавства.
Надані апелянтом пояснення наявності повноважень звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовані тим, що Державна інспекція архітектури та містобудування України фактично самоусунулось від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Прокурором в повідомленні в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" доведено до відома Державну інспекцію архітектури та містобудування України, що прокуратурою уже виявлено порушення вимог закону, до моменту початку здійснення інспекцією своїх повноважень, та заявлено відповідний позов на їх усунення та для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
На думку апелянта, оскільки Державна інспекція архітектури та містобудування України жодних заходів вжито не було, що свідчить про обґрунтованість здійснення прокурором дій спрямованих на захист інтересів держави в судовому порядку.
Водночас доказів проведення прокуратурою перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, зокрема Державної інспекції архітектури та містобудування України, а також встановлених фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі до матеріалів справи №240/9025/21 ні у суді першої, ні у суді апеляційної інстанції не надано.
Таким чином, оскільки прокурором не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з даним адміністративним позовом, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції про наявність підстав для залишення адміністративного позову без розгляду.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Оскільки, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.       
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави залишити без задоволення, а  ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі   25 січня 2022 року.

Головуючий	 	 	Мацький Є.М.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Сушко О.О.    Залімський І. Г.