ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/4887/18
адміністративне провадження № К/9901/21933/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/4887/18
за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "ЮГСТРОЙ-СУ-1", Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Вільямс", (далі-ОК «ЖБК «Вільямс»), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі- Департамент ДАБІ), Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі-РДА), за участі третіх осіб без самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Комунальне підприємство (далі-КП) "Міжнародний аеропорт "Одеса", Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, про зобов'язання вчинити дії, визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними дій та скасування дозвільних документів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 (ухвалено судом у складі: головуючого судді Бжассо Н.В., суддів Балан Я.В., Іванова Е.А.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020 (колегія у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів: Косцової І.П., Скрипченка В.О.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі за текстом - позивач, Державіаслужба) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1" (далі-відповідач-1), ОК «ЖБК «Вільямс» (далі-відповідач-2), Департаменту ДАБІ (далі-відповідач-3), Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі-РДА, відповідач-4), в якому позивач просив:
- зобов'язати ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 №73;
- зобов'язати ОК «ЖБК «Вільямс»» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 №94;
- визнати протиправною бездіяльність Овідіопольської РДА в частині непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: Одеська обл., Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка №27 з Державіаслужбою та зобов'язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Департаменту ДАБІ в Одеській області та Овідіопольської РДА Одеської області щодо видачі дозвільних документів на початок виконання підготовчих робіт від 19.07.2016 №ОД030162011214 та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, ділянка №26/2 та частини ділянки №27 на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 19.12.2017 №20/01-14 та скасувати їх.
В обґрунтування позовних вимог Державіаслужба посилалась на те, що під час позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому «Одеса» виявлено порушення відповідачами вимог частини 2 статті 69 Повітряного кодексу України (далі-ПК України), пов'язаних із використанням цієї приаеродромної території, зокрема, не погоджено з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою «об'єкт будівництва», розташований за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с.Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка №27, який розташований у радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому. Також цією перевіркою встановлено, що Департаментом ДАБІ та Овідіопольською РДА, без погодження з експлуатантом аеродрому, у 2017 році на цей об'єкт були видані документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, а також містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, що свідчить про очевидні ознаки бездіяльності та протиправності таких рішень. На підставі акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому «Одеса» від 15.12.2017, позивачем 13.02.2018 прийняті рішення №73 і №94 про припинення будівництва, однак відповідачами ці рішення виконані не були, в зв'язку із чим позивач звернувся до суду з позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 позов Державіаслужби задоволено частково. Визнані протиправними дії Овідіопольської РДА щодо видачі містобудівних умов і обмежень №20/01-14 від 19.12.2017 по об'єкту будівництва за адресою: с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки №27, на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області та скасвані Містобудівні умови та обмеження. В іншій частині у задоволенні позову  відмовлено.
Суд першої інстанції, частково задовольняючи позов Державіаслужби, виходив з того, що невиконання РДА вимог законодавства щодо погодження умов забудови приаеродромної території з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації свідчить про невідповідність містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19.12.2017 № 20/01-14 вимогам законодавства та, як наслідок, є підставою для визнання протиправним дій Овідіопольської РДА щодо їх видачі та скасування вказаних містобудівних умов та обмежень.
П'ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 08.07.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 в частині визнання протиправними дій Овідіопольської РДА щодо видачі містобудівних умов і обмежень №20/01-14 від 19.12.2017 по об'єкту будівництва, розташованого за адресою: с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки №27, на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області та їх скасування та ухвалив у цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Державної авіаційної служби України відмовив.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 залишено без змін.
Скасовуючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Овідіопольська РДА не була уповноваженим органом погоджувати з експлуатантом аеродрому та Державіасужбою видані Управлінням архітектури та містобудування містобудівні умови і обмеження спірної забудови на приаеродромній території, через що вимоги, заявлені до РДА про оскарження її дій щодо видачі містобудівних умов і обмежень, задоволенню не підлягають.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У серпні 2020 року Державна авіаційна служба України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020.
Державіаслужба у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. 
У доводах скарги позивач посилається на те, що висновки суду апеляційної інстанції щодо порушення процедури призначення та проведення перевірки є помилковими, через те, що законність проведення перевірки та прийняте за її результатами рішення, не були оскаржені відповідачами. Неточність зазначення адреси об'єкта будівництва у акті перевірки не може слугувати підставою для визнання висновків контролюючого органу неправомірними загалом. Крім того, заявник касаційної скарги наполягав у доводах касаційної скарги на тому, що РДА є уповноваженим органом щодо погодження містобудівних умов, але не вчинила такі дії, у зв'язку з чим дії РДА є протиправними. 
Відповідач -ОК «ЖБК «Вільямс» надав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення, просить постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 15.09.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державіаслужби.
Ухвалою від 23.12.2021 справу призначено до розгляду в попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що період 14-15 грудня 2017 року, посадовими особами Державіаслужби, із залученням представників КП «Міжнародний аеропорт «Одеса»» і співробітника Служби безпеки України, з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об'єктів на приаеродромній території та на підставі наказу №833 від 02.11.2017, проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса».
Результати перевірки оформлені актом від 15.12.2017, який 21.12.2017 затверджений в.о. першого заступника Голови Державіаслужби.
У вказаному акті перевірки відображений висновок про виявлення ряду об'єктів будівництва, що не були погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, серед яких, у тому числі - ЖК «Таіровські сади» (Одеська обл., Овідіопольський р-н., с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка №27, замовник будівництва - ОК «ЖБК «Вільямс», генеральний підрядник - ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1»).
13.02.2018 на підставі вищезазначеного акту перевірки Державіаслужбою винесені рішення №73 і №94 про припинення будівництва на приаеродромній території, якими, відповідно, зобов'язано ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1» і ОК «ЖБК «Вільямс»» припинити будівництво за адресою: Одеська обл., Овідіопольський р-н., с.Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка №27. 
Крім того, вказаними рішеннями зобов'язано керівників (або уповноважених осіб) вищезазначених юридичних осіб, у відповідності до «Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації» звернутися у 10-денний термін до Державіаслужби для погодження цього будівництва. Також в цих рішеннях зазначено, що у разі невжиття заходів щодо погодження спірного будівництва, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме відповідних заходів щодо припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об'єкта з компенсацією витрат, пов'язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
Через невиконання відповідачами рішень №73 і №94, Державна авіаційна служба України звернулася з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо зобов'язання ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1» та ОК «ЖБК «Вільямс» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 №73 та №94, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).
Тобто, об'єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Суб'єктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
Згідно із пунктом 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Отже, правильним та обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Судами встановлено, що Аеродром м.   Одеси отримав 01.08.2013 сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01.08.2016 та був продовжений до 01.08.2019). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є Комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Одеса», та встановлений клас аеродрому В (4С).
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 4 ПК України, Україна як держава, що приєдналася 09.09.1992 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов'язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Пунктом 1 частини першої статті 5 ПК України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за одним з таких напрямів як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.
Безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки (частини 1, 8 статті 10 ПК України).
Суб'єкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність.
Відповідно до частин 4-5 статті 33 ПК України, обслуговування повітряного руху на цивільних аеродромах, що належать державним органам, органам місцевого самоврядування, суб'єктам авіаційної діяльності, здійснюється в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Обслуговування повітряного руху та управління повітряним рухом на аеродромах спільного використання організується експлуатантами цього аеродрому в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації та Міністерством оборони України.
За приписами статей 65-66 ПК України цивільні аеродроми України та аеродроми спільного використання підлягають сертифікації. Сертифікація аеродрому включає в себе оцінку всіх елементів та об'єктів аеродрому на відповідність вимогам, установленим авіаційними правилами України.
Утримувачі сертифікатів аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та наземного обслуговування несуть відповідальність за дотримання вимог, установлених авіаційними правилами України, і безпосередньо забезпечують безпеку та регулярність польотів, безпечну експлуатацію аеродрому та аеропорту і захист інтересів споживачів аеропортових послуг.
Керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об'єктів, діяльністю суб'єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.
За наведеного правового врегулювання, Державіаслужба наділена контролюючими функціями, зокрема, щодо порядку будівництва на приаеродромній території, а прийняті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі, і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов'язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення.
Отже, Державіаслужба наділена повноваженнями з проведення перевірки приаеродромної території та прийняття обов'язкових для виконання рішень.
Колегія суддів зазначає, що наділення чинним законодавством Державіаслужбу такими владними управлінськими повноваженнями, покладає водночас на цей орган обов'язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
При вирішенні спору за позовом Державіаслужби про зобов'язання виконати рішення цього органу, судами має бути надана оцінка правомірності такої вимоги, виходячи з перевірки дотримання суб'єктом владних повноважень при прийнятті такого рішення як процедури, так і наявності підстав такої вимоги по суті. 
Як вже було зазначено вище, судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведеної 14-15 грудня 2017 року перевірки, посадові особи Державіаслужби виявили на приаеродромній території аеродрому Одеса об'єкт будівництва, що не погоджений з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, а саме: ЖК «Таировские сады», Одеська обл., Овідіопольський р-н., с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка № 27.
Посадовими особами Державіаслужби встановлено, що замовником будівництва є ОК «Житлово-будівельний кооператив «Вільямс», а генеральним підрядником - ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1».
Саме по відношенню до вказаних суб'єктів Державіаслужба прийняла рішення № 73 та № 94 про припинення будівництва на при аеродромній території, про зобов'язання виконати які звернулась до суду з цим позовом.
Водночас судами встановлено також, що Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області видало 19.12.2017 ОК «ЖБК «Вільямс» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки 27 на території Таїровської селищної ради Овідіополського району Одеської області за № 20/01-14.
Згідно з декларацією про початок виконання підготовчих робіт № ОД 030162011214 від 19.07.2016, замовником якої є ОК «ЖБК «Вільямс», будівництво за замовленням відповідача здійснюється за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Дружний», земельна ділянка № 27.
Відповідно до листа Таїровської селищної ради Овідіопольского району Одеської області № 1675 від 13.12.2019 на території с. Лиманка (до перейменування Мізікевича), розташовані житловий масив «Дружний» та житловий масив «Ульянівка». Масив «Радужний» є складовою частиною житлового масиву «Ульянівка».
Крім того, рішенням Одеської обласної ради від 12.08.2004 № 470-ІУ затверджені межі села Мізікевича Овідіопольського району та згідно з додатком № 1 до вказаного рішення, село Мізікевича складається з окремих житлових масивів, а саме: Ульянівка, Червоний хутір, Совіньон, Чорноморка, Чорноморка-2, Дружний.
Суди також встановили, що житловий масив «Ульянівка», в якій входить масив «Радужній», та житловий масив «Дружний» між собою навіть не межують.
Отже правильними є висновки судів попередніх інстанцій, що за фактичних обставин у цій справі, ОК «ЖБК «Вільямс» та ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1 не здійснюють будівництво за адресою: Одеська обл., Овідіопольський р-н., с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка № 27.
Об'єкт будівництва, замовником якого є ОК «ЖБК «Вільямс», а підрядником - ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1 знаходиться на земельній ділянці с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки 27 на території Таїровської селищної ради Овідіополського району Одеської області.
За наведених обставин, вимоги позивача про зобов'язання ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 73 та ОК «ЖБК «Вільямс» - рішення від 13.02.2018 № 94, про припинення будівництва за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка № 27 є неправомірними та не підлягають задоволенню, через те, що за вказаними у акті перевірки та рішенні суб'єкта владних повноважень адресами об'єктів, відповідачі не здійснюють будівництво та не мають відношення до об'єкту будівництва в межах масиву «Радужний», що входить до складу житлового масиву «Ульянівка».
Доводи позивача про те, що такі недоліки рішень не є суттєвими та не можуть слугувати самостійною підставою для визнання вимоги виконання рішень безпідставною, колегія суддів відхиляє, позаяк вказівка в рішенні на об'єкт щодо якого воно прийнято має не просто суттєве, а визначальне значення, визнання якого помилкою чи опискою призведе до зміни змісту рішення суб'єкта владних повноважень.
Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Овідіопольської РДА в частині непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка № 27 з Державіаслужбою та зобов'язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, Суд зазначає таке.
Судами встановлено, що Державіаслужбою жодним чином не встановлено, який саме об'єкт будується за вказаною у спірних рішеннях №№73,94 адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка №27 та ким саме будується такий об'єкт та чи будується взагалі.
Водночас, Департамент ДАБІ в Одеській області листом №1015-05/1-10/15 від 05.12.2019 повідомив, що відповідно до даних Реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повергнення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, ведення якого розпочато з 20.05.2011, в цьому Реєстрі наявна інформація щодо декларації про початок виконання підготовчих робіт у листопаді 2013 року №ОД030133310022 за адресою: Одеська обл., Овідіопольський р-н., масив 10, житловий масив «Радужний», з/ділянки №№26,27,30.
Таким чином, з урахуванням вищевикладених обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні цих позовних вимог позивача щодо визнання протиправною бездіяльності Овідіопольської РДА в частині непогодження з Державіаслужбою визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Радужний», земельна ділянка №27 та зобов'язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, оскільки, як встановлено судами, при проведенні перевірки 14-15 грудня 2017 року позивач взагалі не досліджував документи, на підставі яких здійснюється будівництво саме за вказаною адресою, не встановив належного суб'єкта, який здійснює таке будівництво.
З приводу позовної вимоги про визнання протиправними дій ДАБІ в Одеській області щодо видачі дозвільних документів на початок виконання підготовчих робіт від 19.07.2016 № ОД 030162011214 та їх скасування, Суд зазначає таке.
Департаментом ДАБІ 19.07.2016 зареєстровано декларацію про початок виконання підготовчих робіт № ОД 030162011214 житлового комплексу з приміщеннями господарського призначення за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив «Дружний», земельна ділянка № 27, замовником якої є ОК «ЖБК «Вільямс», підрядником - ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1».
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі-Закон №3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частинами 1, 2, 8 статті 36 Закону №3038-VI, право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.
За наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
Декларацію про початок виконання будівельних робіт може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: 1) подання замовником заяви про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт; 2)   отримання відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою; 3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
Згідно з пунктом 2 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 466 (далі - Порядок № 466) (в редакції чинній станом на час реєстрації декларації про початок виконання підготовчих робіт), реєстрація - внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр).
Пунктом 4 Порядку № 466 передбачено, що підготовчі роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання повідомлення про початок виконання підготовчих робіт до органу державного архітектурно-будівельного контролю, крім винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень; реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання підготовчих робіт у разі винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень.
Відповідно до пункту 5 Порядку № 466, будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів I-III категорії складності; видачі замовнику дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів IV і V категорії складності.
Приписами пункту 6 Порядку № 466 передбачено, що документи, що надають право на виконання підготовчих робіт, діють до моменту отримання права на виконання будівельних робіт. Документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
Судами встановлено, що у серпні 2018 року ДАБІ України надано дозвіл №ІУ 1131182190949 на будівництво багатоквартирного житлового комплексу з приміщеннями суспільного призначення з будівництвом по чергам за адресою: с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки 27 на території Таїровської селищної ради Овідіополського району Одеської області, замовником якого є ОК «ЖБК «Вільямс», підрядником - ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1».
Отже, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що станом на теперішній час декларація про початок виконання підготовчих робіт від 19.07.2016 № ОД 030162011214, яка є актом індивідуальної дії, вичерпала свою дію з виданням замовнику будівництва дозволу на виконання будівельних робіт, через що вимога про її скасування задоволенню не підлягає.
Крім цього, Верховний Суд неодноразово зазначав, що дозвіл на виконання будівельних робіт, є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 802/233/16-а, від 27.06.2018 у справі № 814/104/17, від 22.08.2018 у справі №815/1568/16).
Тобто, дозвіл є правовим актом ненормативного характеру, тобто актом індивідуальної дії, який стосуються виключно визначених у них суб'єктів, а тому суди правильно встановили, що такий дозвіл не порушує прав позивача.
З приводу позовної вимоги про визнання протиправними дій Овідіопольської РДА щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, ділянка № 26/2 та частини ділянки № 27 на території Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області від 19.12.2017 № 20/01-14 та їх скасування, Суд зазначає таке.
Порядок здійснення будівництва на приаеродромній території регламентується нормами статті 69 ПК України, частинами першою та другою якої передбачено, що будівлі і природні об'єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден. На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належать, в тому числі, будівництво.
Зазначене узгоджується також і з пунктом 1.5 «Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації», затвердженим наказом Міністерства інфраструктури України №721 від 30.11.2012 (далі-Порядок №721), відповідно до якого, на приаеродромних територіях встановлюються спеціальні вимоги до розташування об'єктів, а їх висотне положення контролюється, виходячи із умов безпеки маневрування, зльоту та посадки відповідно до чинного законодавства.
Відповідно до приписів пункту 2.1 Порядку №721, погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування і висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.
Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (п.2.3 Порядку).
Як слідує зі змісту положень статті 1 Закону №3038-VI, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
А згідно із частиною 1 статті 2 вказаного Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів.
Положеннями частин 1-6 та 8 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає і містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.
Вказаний перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Підставами ж для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об'єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об'єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об'єктів транспорту, зв'язку, інженерних комунікацій, відстані від об'єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Як вже вказувалося вище, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Одночасно необхідно зауважити й про те, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.
Аналогічні положення містяться і в Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України №109 від 07.07.2011.
Так, відповідно до положень пункту 2.4 Порядку №109, розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Така відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у 7-денний строк.
Судами встановлено, що 07.11.2019 ДАБІ України виданий сертифікат №ІУ 163193182407, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об'єкту проектній документації, а саме прийнято в експлуатацію І чергу (секції 2, 3) багатоквартирного житлового комплексу з приміщеннями суспільного призначення з будівництвом по чергам (І черга - секції 2,3, ІІ черга - секція 1, ІІІ черга - секції 4,5, IV черга - секція 6) за адресою: с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, з/діл. 26/2 та частини з/ділянки 27 на території Таїровської селищної ради Овідіополського району Одеської області, замовником якого є ОК «ЖБК «Вільямс», а підрядником - ТОВ «ЮГСТРОЙ-СУ-1».
Також, як вбачається зі змісту експертного звіту №7-231-16-ЕП/ОД від 23.03.2018, умовна висота прийнятих в експлуатацію багатоповерхових будинків секцій №2 і №3 (І черга) складає 45,5 м і 48,2 м, відповідно, а фактично закінченої будівництвом (100%) секції №1 (ІІ черга) - 73,3 м, секцій №4 і №5 (ІІІ черга) та №6 (ІУ черга), готовністю 70% - відповідно 51,3 м, 48,2 м та 73,3 м.
Тобто, з урахуванням наведеного, спірні містобудівні умови та обмеження від 19.12.2017 №20/01-14 є чинними частково, оскільки були видані на будівництво багатоквартирного комплексу всіх 4-х черг.
Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що відповідач - Овідіопольська РДА не є тим органом місцевого самоврядування, який у розумінні частини 3 статті 69 ПК України та пункту 2.4 Порядку №109, мав погоджувати з експлуатантом аеродрому та Державіасужбою, видані Управлінням архітектури та містобудування Овідіопольської РДА містобудівні умови і обмеження спірної забудови на приаеродромній території.
Отже, правильним є висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову про протиправність дій Овідіопольської РДА Одеської області, пов'язаних із видачею містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 19.12.2017 №20/01-14 по спірному об'єкту будівництва та, як наслідок, для їх скасування.
Крім того, встановлені судами у цій справі фактичні обставини, Суд акцентує також увагу на тому, що за даними акту перевірки, об'єкт будівництва за адресою: Одеська обл., Овідіопольський район, с. Лиманка, ж/м «Дружний», масив 10, земельна ділянка №26/2 та частина ділянки 27, взагалі не був предметом перевірки при її проведенні. 
Доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позовних вимог у цій частині.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020-без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    А.Ю. Бучик
                                                                                                              А.І. Рибачук