ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2022 року 
м. Київ
справа № 807/49/18
адміністративне провадження № К/9901/2742/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 807/49/18
за позовом ОСОБА_1 до Баранинської сільської ради ОТГ, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Попка Я.С., суддів: Онишкевича Т.В., Обрізка І.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Баранинської сільської ради ОТГ (далі - відповідач), третя особа - ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , третя особа), у якому просив суд:
- визнати протиправним і скасувати рішення Великолазівської сільської ради від 09.07.2015 року за № 596 в частині надання відповідного дозволу ОСОБА_2 яка проживає за адресою АДРЕСА_1 на відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаражу".
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що рішенням сесії Великолазівської сільської ради (в подальшому увійшла до складу Баранинської об`єднаної територіальної громади) від 09 липня 2015 року за № 596 ОСОБА_2 було надано дозвіл на відведення земельної ділянки для будівництва гаражу площею 0,01 га, по АДРЕСА_1 . Зокрема вказав, що він є власником земельної ділянки, яка межує з земельною ділянкою, що може бути відведена ОСОБА_2 , а тому можливе будівництво гаражу на вказаній земельній ділянці створить проблеми для вільного проходу та проїзду вулицею, а також закриє йому доступ до дороги. Крім цього позивач вказав, що спірна земельна ділянка відноситься до земель загального користування і не може відводитися у власність.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 29 серпня 2018 року Закарпатський окружний адміністративний суд вирішив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Баранинської сільської ради ОТГ, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення сільської ради індивідуальної дії - відмовити.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Також суд зазначив, що рішення, яким було надано ОСОБА_2 дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є індивідуальним актом, який може оскаржити виключно особа, прав або інтересів якої він стосується, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Інша особа може в судовому порядку оскаржити індивідуальний акт лише у випадку, коли вказаним рішенням було порушено її права, свободи та інтереси, проте позивач не довів суду в чому полягає порушення його прав оскарженим ним рішенням органу територіальної громади.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 18 грудня 2018 року Восьмий апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року у справі №807/49/18 скасувати, позов ОСОБА_1 -  задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Великолазівської сільської ради від 09 липня 2015 року № 596 «Про складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині надання відповідного дозволу ОСОБА_2 , яка проживає за адресою АДРЕСА_1 , на відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаражу.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що будівництво гаража на спірній земельній ділянці створить проблеми для вільного проходу та проїзду вулицею, а також закриє позивачу доступ до дороги загального користування. Крім того суд зазначив, що земельна ділянка, виділена ОСОБА_2 для будівництва індивідуального гаража відноситься до земель загального користування та, що на ній розміщено ЛЕП 0,4 кВ і така земельна ділянка має певні обмеження.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірне рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 22 січня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_2 .
У касаційній скарзі третя особа, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 807/49/18 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що постанова суду апеляційної інстанції прийнята з урахуванням висновку експертного будівельно-технічного дослідження №0023/2018 від 17 грудня 2018 року, який є недопустимим доказом, оскільки він не надавався при розгляді справи в суді першої інстанції та з ним не було ознайомлено відповідача та третю особу.
8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 січня 2019 року визначено склад колегії суддів: Анцупова Т.О. (головуючий суддя), Стародуб О.П., Кравчук В.П.
Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду № 836/0/78-19 від 25 червня 2019 року, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Верховний Суд ухвалою від 08 лютого 2022 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 09 лютого 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки за кадастровим номером 2124881200:11:011:0057, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .
На підставі поданої 9 липня 2015 року ОСОБА_2 письмової заяви до Великолазівської сільської ради про виділення їй 0,01 га земельної ділянки під будівництво індивідуального гаража або ОСГ, рішенням сесії Великолазівської сільської ради від 9 липня 2015 року № 596 ОСОБА_2 було надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража площею 0,01 га, в селі В. Лази Великолазівської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області.
Згідно генерального плану с. В.Лази Ужгородського району виділена ОСОБА_2 земельна ділянка для будівництва індивідуального гаража примикає до земельної ділянки ОСОБА_1 є суміжною із земельною ділянкою позивача.
З плану земельної ділянки ОСОБА_1 , складеного ТзОВ «Центр проектів» було встановлено, що земельна ділянка, виділена ОСОБА_2 для будівництва індивідуального гаража, являє собою частину вулиці Шевченка в с. В.Лази, як це зазначено в описі меж «від Г до А - землі загального користування».
Не погоджуючись з правомірністю рішення органу місцевого самоврядування, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
11. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень..
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України (в редакції чинній на час вирішення справи судом першої інстанції) передбачено, що 
юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
Відповідно до пункт 7 частини першої статті 4 КАС України "суб`єкт владних повноважень" це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг
12. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами щодо їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги цього суб`єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.
13. Водночас, спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до його порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач, який є власником суміжної земельної ділянки оскаржив до суду рішення Великолазівської сільської ради про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів третій особі.
При цьому, судом апеляційної інстанції було з`ясовано, що будівництво гаража створить проблеми для вільного проходу та проїзду вулицею, а також закриє позивачу доступ до дороги загального користування, у зв`язку із цим він і звернувся до суду за захистом своїх прав.
14. Отже, метою звернення до суду з даним адміністративним позовом, фактично, був захист цивільних прав позивача, як власника (користувача) суміжної земельної ділянки з тією, щодо якої третій особі надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Таким чином, між сторонами виник спір про цивільне право, і оспорювання рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових можливостей встановлювати (визнавати) факти щодо існування перешкод у користуванні власністю сторонами даного приватно-правового спору.
15. Відповідно до положень статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно з частиною четвертою статті 11 ЦК України, у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать і органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
Пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України втановлено, що до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Частина першої статті 21 ЦК України передбачає, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. 
Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
16. Відтак, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
З урахуванням наведеного суд вважає, що спір про скасування рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою третій особі щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею у власність у даному випадку має розглядатися як спір, що пов`язаний з порушенням цивільних прав позивача на користування належним йому нерухомим майном третьою особою.
Відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України, завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Юрисдикція цивільних справ визначена статтею 19 цього Кодексу, якою передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати суду правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
17. Тому, зважаючи на суб`єктний склад та характер правовідносин у цій справі колегія суддів доходить висновку, що розгляд даного спору має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 15 червня 2021 року у справі № 30/13472/16-а.
За змістом пункту 5 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і закрити провадження у справі.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Враховуючи те, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 807/49/18 скасувати. 
Провадження у справі закрити.
Роз`яснити ОСОБА_1 право на звернення до суду за правилами цивільного судочинства.
Ро`яснити ОСОБА_1 право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Т.Г.Стрелець
Судді                                                                                                    С.Г. Стеценко
                                                                                                    Л.В. Тацій