ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 815/1373/18
адміністративне провадження № К/9901/3287/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Стародуба О.П.,  Бучик А.Ю., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/1373/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого Бойка А.В., суддів: Осіпова Ю.В., Шевчук О.А., 
в с т а н о в и в :
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просили суд:
- визнати протиправним рішення №01-07/64 від 06 березня 2018 року про відмову у наданні зі змінами містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03 квітня 2017 року за адресою: АДРЕСА_1 , для розробки проекту будівництва дачного будинку;
- зобов`язати Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради надати позивачам зі змінами містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03 квітня 2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для розробки проекту будівництва дачного будинку.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що на законних підставах набули право власності на земельні ділянки рекреаційного призначення з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, затвердження Плану зонування територій м. Одеси відбулося після реєстрації земельних ділянок за позивачами, а тому вони мають право використовувати свої ділянки на свій розсуд відповідно до їх цільового призначення та мають право на внесення змін у містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року позов задоволено у повному обсязі.
Вирішено: Визнати протиправним рішення Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-07/64 від 06 березня 2018 року про відмову у наданні зі змінами містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03 квітня 2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва дачного будинку;
Зобов`язати Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради надати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 зі змінами містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03 квітня 2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва дачного будинку.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.
Як встановлено, за умовами договору купівлі-продажу від 19 серпня 2016 року ТОВ «Валентин»     передало у власність (продало) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 в рівних частках кожний земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110136900:44:003:0168, віднесену до категорії земель рекреаційного призначення, за цільовим призначенням надану для індивідуального дачного будівництва, площею 0,0499 га.
Право власності на зазначену земельну ділянку належним чином зареєстровано за позивачами, про що свідчать Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
За умовами договору купівлі-продажу від 19 серпня 2016 року ОСОБА_3 діюча від імені ОСОБА_4     передала у власність (продала) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 в рівних частках кожний земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110136900:44:003:0160, віднесену до категорії земель рекреаційного призначення, за цільовим призначенням надану для індивідуального дачного будівництва, площею 0,1000 га.
Право власності на зазначену земельну ділянку належним чином зареєстровано за позивачами, про що свідчать Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
За умовами договору купівлі-продажу від 19 серпня 2016 року ТОВ «Валентин» передало у власність (продало) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 в рівних частках кожний земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110136900:44:003:0154, віднесену до категорії земель рекреаційного призначення, за цільовим призначенням надану для індивідуального дачного будівництва, площею 0,0992 га.
Право власності на зазначену земельну ділянку належним чином зареєстровано за позивачами, про що свідчать Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 03 квітня 2017 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва міні-готелю з цільовим призначенням земельної ділянки - для індивідуального дачного будівництва, категорія земель - землі рекреаційного призначення.
28 лютого 2018 року позивачі звернулися до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради із заявою про внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо будівництва дачного будинку замість міні-готелю.
За результатами розгляду зазначеної заяви, 06 березня 2018 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради прийнято рішення, оформлене листом №01-07/64, про відмову у внесенні змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва дачного будинку з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам діючої містобудівної документації (плану зонування).
Позивачі не погодилися з правомірністю такої відмови та звернулися до суду з цим позовом.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов дійшов висновку, що норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачають обов`язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю.
Відтак, суд вказав на те, що оскільки у позивачів у власності перебувають земельні ділянки рекреаційного призначення з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, вони можуть їх використовувати для дачного будівництва.
Таким чином, суд наголосив, що обмеження позивачів в праві на належне користування своїми земельними ділянками за їх цільовим призначенням є протиправним, а не внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за заявою позивачів є саме такими обмеженнями, які перешкоджають позивачам реалізувати право здійснити дачне будівництво.
Натомість суд апеляційної інстанції, відмовляючи у позові, зазначив, що не заперечує право ОСОБА_1 та ОСОБА_2 використовувати належну їм на праві власності земельну ділянку на власний розсуд у межах цільового призначення, однак предметом даного спору є рішення суб`єкта владних повноважень і адміністративний суд в межах даної справи уповноважений перевіряти відповідність його критеріям, визначеним до ч.2 ст.2 КАС України.
При цьому, Генеральний план м.Одеси, затверджений рішенням Одеської міської  ради від 25 березня 2015 року №6489-VI, та План зонування територій м.Одеси (зонінг),  затверджений рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року №1316-VIІ, є чинними і врахування вказаної містобудівної документації, у відповідності до частини 3 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є обов`язковим для Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради при вирішенні питання щодо надання містобудівних умов та обмежень.
Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради не уповноважено чинним законодавством надавати правову оцінку затвердженій у встановленому порядку містобудівній документації, а також відступати від неї.
Таким чином, належним способом захисту прав позивачів, у разі якщо вони вважають, що містобудівна документація на місцевому рівні розроблена без урахування їх інтересів, на думку суду апеляційної інстанції, є звернення до суду з позовом щодо оскарження саме рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VI про затвердження Генерального плану м.Одеси в частині, що стосується належних позивачам земельних ділянок, оскільки Генеральний план є обов`язковим для врахування при наданні містобудівних умов та обмежень.
У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.
Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності не землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з положеннями ст. 5, 78, 91, 154 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на принципах невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення гарантій прав на землю, тощо.
Право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.
Власники земельних ділянок зобов`язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов`язки чи обмеження.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 373, ч. 1 ст. 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам.
Таким чином, обов`язковою умовою користування земельною ділянкою є її використання за цільовим призначенням, а втручання, в тому числі, органів місцевого самоврядування в таке користування, забороняється.
Відповідно до положень ст. 50, 51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Відтак, суд вказує на те, що оскільки у позивачів у власності перебувають земельні ділянки рекреаційного призначення з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, вони можуть їх використовувати для дачного будівництва.
Таким чином, суд наголошує, що обмеження позивачів в праві на належне користування своїми земельними ділянками за їх цільовим призначенням є протиправним, а не внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за заявою позивачів є саме такими обмеженнями, які перешкоджають позивачам реалізувати право здійснити дачне будівництво.
Відповідно до ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 16, ч. 2 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Таким чином, норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» також передбачають обов`язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю.
Відповідно до ч. 4, 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, в тому числі, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
Оскільки у позивачів у власності перебувають земельні ділянки рекреаційного призначення з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, вони можуть їх використовувати для дачного будівництва.
Таким чином, правильним є висновок суду першої інстанції, що обмеження позивачів в праві на належне користування своїми земельними ділянками за їх цільовим призначенням є протиправним, а не внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за заявою позивачів є саме такими обмеженнями, які перешкоджають позивачам реалізувати право здійснити дачне будівництво.
Належним способом відновлення порушеного права позивачів є зобов`язання відповідача надати позивачам зі змінами містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03 квітня 2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва дачного будинку.
Колегія суддів не може погодитись із висновками суду апеляційної інстанції відносно того, що належним способом захисту прав позивачів, у разі якщо вони вважають, що містобудівна документація на місцевому рівні розроблена без урахування їх інтересів, є звернення до суду з позовом щодо оскарження саме рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VI про затвердження Генерального плану м.Одеси в частині, що стосується інтересів позивачів.
Так, положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають вищу юридичну, ніж рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VI про затвердження Генерального плану м. Одеси.
Відповідно до частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта  Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. 
Таким чином, вирішуючи цей спір, належить застосовувати положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, як акт вищої юридичної сили, при цьому звернення позивачів до суду із позовом про скасування рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VI про затвердження Генерального плану м. Одеси не є необхідною умовою.
Враховуючи встановлені у цій справі обставини та з огляду на правове регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими.
Суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, а тому колегія суддів дійшла висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у справі № 815/1373/18 скасувати і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді | Л.Л. Мороз О.П. Стародуб   А.Ю. Бучик