ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 1540/4232/18
провадження № К/9901/33346/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Орлан ЗТ" 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року (суддя Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (головуючий суддя Яковлєв О.В., судді Градовський Ю.М., Крусян А.В.)
у справі № 1540/4232/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Орлан ЗТ" 
до Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області 
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У серпні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Орлан ЗТ" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради від 07 серпня 2017 року № 204 «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Сергіївка Білгород-Дністровського району Одеської області».
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, у позові відмовлено.
3.          Товариство з обмеженою відповідальністю "Орлан ЗТ" з судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
4.          Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Білгород-Дністровської районної ради народних депутатів від 24 червня 1995 року № 183-XXII надано Відкритому акціонерному товариству «Орлан» у постійне користування для сільськогосподарського використання 183,00 гектарів землі, що підтверджується державним актом на право постійного користування серії ОД-05-04 від 01 вересня 1995 року, зареєстрованим в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 4.
6.          Товариство з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ» стало правонаступником Відкритого акціонерного товариства «Орлан».
7.          Згідно з інформацією з Державного земельного кадастру, земельні ділянки з кадастровими номерами: 5110300000:03:002:0019 у розмірі 72,1047 га, 5110300000:03:005:0060 у розмірі 16,432 га, 5110300000:03:005:0058 у розмірі 4,5989 га, 5110300000:03:004:0041 у розмірі 33,6501 га, 5110300000:03:004:0042 у розмірі 24,3397 га, 5110300000:03:005:0059 у розмірі 11,2682 га, 5110300000:03:005:0057 у розмірі 11, 8787 га, що розташовані: Одеська область, м. Білгород-Дністровський, Сергіївська селищна рада (в межах населеного пункту) належать на праві постійного користування Товариству з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
8.          Рішенням Сергіївської селищної ради VII скликання від 17 червня 2016 року № 75 затверджено Генеральний план, поєднаний з детальним планом території смт. Сергіївка Одеської області.
9.          Рішенням Сергіївської селищної ради VII скликання від 01 липня 2016 року № 92 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (меж) населеного пункту смт. Сергіївка Сергіївської селищної ради.
10.          При цьому, 07 серпня 2017 року Сергіївською селищною радою VII скликання прийнято рішення № 204 «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Сергіївка м. Білгород-Дністровського Одеської області», яким у відповідності до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 12, 173, 174, ч. 2 ст. 186 Земельного кодексу України, ст. 46 Закону України «Про землеустрій», розглянувши проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Сергіївка на території м. Білгород-Дністровського Одеської області, розроблений фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (ліцензія Серія АД № 076202 Державного агентства земельних ресурсів України Кваліфікаційний сертифікат інженер-землевпорядника № 000286), з урахуванням затвердженої містобудівної документації, погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Сергіївка м. Білгород-Дністровського Одеської області, загальною площею по проекту 1518,383 га згідно з експлікацією земель (додаток № 1), переліком земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність Сергіївської територіальної громади (додаток № 2) та описом меж (додаток № 3).
11.          Пунктом 2 вказаного рішення передбачено звернутись до Білгород-Дністровської міської, Шабівської сільської, Білгород-Дністровської районної радам та Білгород-Дністровської районної державної адміністрації з пропозицією про розгляд та погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Сергіївка м. Білгород-Дністровського Одеської області для подальшого подання до Одеської обласної ради для прийняття рішення про встановлення (зміну) меж селища Сергіївка м. Білгород-Дністровського Одеської області.
12.          Згідно з додатком № 1 до вказаного рішення експлікацією земель, площа земель селища Сергіївка за проектом має бути розширена, у тому числі, на 174,2723 га за рахунок земель, які на праві постійного користування належать Товариству з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ».
13.          Не погоджуючись з вказаними обставинами Товариство з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ» звернулося до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14.          Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що позивачем не обґрунтовано порушення своїх прав оскаржуваним рішенням селищної ради. Оскаржуване рішення фактично не змінює меж селища, а як наслідок жодним чином не може порушувати права позивача, як користувача землями державної власності. Дії, які в подальшому повинна вчинити селищна рада на виконання оскаржуваного рішення, не стосуються даного спору та не можуть оцінюватися судом в рамках розгляду даної справи. При цьому, якщо позивач вважає, що селищна рада виділяє третім особам землі державної власності, що перебувають у його користуванні, він має право оскаржувати відповідні рішення у встановленому порядку.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
16.          Зокрема, скаржник посилається на те, що суди дійшли помилкового висновку про відсутність у товариства порушеного права і не врахували те, що з прийняттям рішення про встановлення (зміну) меж селища Сергіївка Білгород-Дністровського району Одеської області відповідач отримав можливість розпоряджатись земельними ділянками, якими на праві постійного користування користується Товариство з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ», що полягає у їх відведенні у власність жителям смт. Сергіївка для будівництва житлових будинків, господарських будівель та споруд.
На підставі оскаржуваного рішення, відповідач звертався до Господарського суду Одеської області з позовом про визнання нечинним державного акту на право постійного користування землею Товариством з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ». Як підстава для звернення до суду Сергіївська селищна рада зазначала про те, що земельні ділянки, якими користується товариство, суперечать містобудівній документації селища.
17.          Позивач вказує про незастосування судами попередніх інстанцій положень ч. ч. 1, 2 ст. 46, ст. 48 Закону України «Про землеустрій», а також на те, що розширення меж відбувалося за рахунок земельних ділянок, якими користується товариство, проте як прийняття оскаржуваного рішення, так і розробка його проекту, відбувалася без участі представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Орлан ЗТ», про розробку вказаного проекту - позивача повідомлено не було.
18.          У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що суди дійшли вірного висновку про відсутність у позивача порушеного права у цій справі, вказує, що оскаржуване рішення стосувалося затвердження проекту землеустрою меж селища, а не встановлення відповідних меж, тому таке рішення не могло порушити індивідуальних прав товариства. Посилання позивача на приписи ст. 46 Закону України «Про землеустрій» є безпідставним, оскільки законодавством не визначено яким чином мають враховуватися інтереси землекористувачів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20.           Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21.          Частиною 1 ст. 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
22.          Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
23.          Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав, свобод та інтересів осіб. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
24.          Однак, порушення вимог закону рішенням чи дією суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для його скасування, оскільки обов`язковою умовою визнання його протиправним та скасування є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією.
25.          Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
26.          З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
27.          Таким чином, першочергово у цій справі необхідно з?ясувати питання правових наслідків (для позивача) вчинення відповідачами дій та прийняття рішень в межах процедури розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
28.          Згідно із ч.ч. 1-4 ст. 46 Закону України «Про землеустрій» для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень. 
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає: 
а) пояснювальну записку; 
б) завдання на виконання робіт; 
в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць; 
г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту); 
ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад; 
д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці; 
е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці; 
є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць; 
ж) матеріали погодження проекту; 
з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.
Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (ч. 6 ст. 46 Закону України «Про землеустрій»).
29.          За правилами ч.ч. 7 та 8 ст. 46 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється за рішенням відповідної районної ради, а у разі якщо районна рада не утворена - обласної ради.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
30.          Згідно зі ст. 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
31.          Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
32.          Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
33.          Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті; землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
34.          Статтею 174 ЗК України визначено органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.
35.          Так положеннями вказаної ст. ЗК України передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
36.          Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
37.          Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що законодавством встановлені підстави, порядок, органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць. Розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць є проміжним етапом у процедурі встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
38.          Погоджений проект землеустрою затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
39.           Таким чином, дії щодо погодження проекту землеустрою меж селища Сергіївка, вчинені в рамках відповідної процедури розширення меж населеного пункту, і саме по собі не має наслідком розширення його меж, а є лише частиною стадійної процедури такого розширення. 
40.          Відтак, такі дії та рішення відповідних суб?єктів не зумовлюють виникнення, зміну чи припинення тих чи інших правовідносин, безпосередній вплив на права та охоронювані законом інтереси фізичних та юридичних осіб не справляють і не створюють підстав для звернення до суду за захистом.
41.          Предметом оскарження у справі, яка розглядається, є дії та рішення Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області щодо погодження відповідного проекту землеустрою меж населеного пункту, вчинені та прийняті нею в межах процедури зміни меж Сергіївської селищної ради, проте такі дії не означають прийняття позитивного рішення про встановлення меж селища у погоджених відповідачем межах.
42.           Таким чином, оскаржувані позивачем у цій справі дії та рішення відповідачів жодних правових наслідків для позивача не несуть, оскільки не передбачають безумовне включення земельної ділянки, якою користується позивач, до меж селища Сергіївка, а є лише складовою передбаченої законом процедури розширення його меж.
43.          Вчинення та прийняття відповідачами оскаржуваних у цій справі дій та рішень права позивача та його господарська діяльність не зазнали втручання, а звернення позивача до суду носить фактично превентивний характер. Сам по собі факт початку процедури розширення меж селища не впливає на права позивача і не створює підстав для судового захисту.
44.          Схожий підхід до можливості оскарження стадійних рішень застосував Верховний Суд у постанові від 17 листопада 2021 року, і на думку колегії суддів такий підхід повинен бути застосованим і у справі яка розглядається.
45.          Оскільки відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, колегія судів касаційної інстанції дійшла висновку, що касаційна скарга позивача задоволенню не підлягає.
46.          Доводи касаційної скарги не спростовують передчасності звернення товариства до суду з позовом щодо оскарження проміжного рішення органу місцевого самоврядування.
47.           Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.
48.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49.          З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Орлан ЗТ" - залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року у справі №1540/4232/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб