ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 824/443/17-а
адміністративне провадження № К/9901/28826/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Комунального підприємства «Парк Жовтневий» до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, Державного інспектора контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області Забленда Олександра Олександровича, третя особа - Чернівецька міська рада, про визнання протиправними дій та скасування рішень, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду у складі судді    Брезіної Т.М. від 07.09.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Совгири Д.І., Полотнянка Ю.П. Курка О.П. від 06.02.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У червні 2017 року Комунальне підприємство «Парк Жовтневий» (далі у тексті цієї постанови також КП «Парк Жовтневий», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, Державного інспектора контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області Забленда Олександра Олександровича (далі у тексті цієї постанови також ГУ Держгеокадастру, Інспектор відповідно, відповідач), третя особа - Чернівецька міська рада, у якому просив:
-          визнати протиправними дії відповідачів щодо встановлення факту порушення земельного законодавства, а саме - використання КП «Парк Жовтневий» в особі директора ОСОБА_1 земельних ділянок загальною площею 2,0156 га не за цільовим призначенням та щодо розрахунку завданої внаслідок цього порушення шкоди;
-          визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (далі - спірні дії, спірний розрахунок шкоди).
2.          Позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, висловлював незгоду із висновками, викладеними у акті перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель природно-заповідного фонду, а також складеним відповідачами розрахунком шкоди, оскільки вважає, що обмеженням у використанні землі природно-заповідного фонду є діяльність, яка негативно впливає або може негативно вплинути на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. Однак, позивач стверджує, що відповідачами під час проведення перевірки не встановлено негативного впливу на земельну ділянку площею 2,0156 га від укладення договорів про співпрацю та право тимчасового користування окремим елементами благоустрою комунальної власності. Використання земельної ділянки, яка перебуває у постійному користуванні Комунального підприємства «Парк Жовтневий» за укладеними договорами для цілей організації відпочинку і дозвілля населення, туризму та проведення спортивних заходів відповідає цільовому призначенню даної земельної ділянки, а отже в даному випадку відсутнє порушення чинного законодавства. 
3.          Крім того, позивач зазначав, що проведеною перевіркою не встановлено розмір та розташування земельної ділянки, якій було завдано шкоди. Комунальне підприємство «Парк Жовтневий» відмітив, що на підставі укладених договорів про співпрацю та паспортів прив`язки на території земельної ділянки, що перебуває у постійному користуванні позивача, розміщувались виключно пересувні тимчасові споруди та обладнання атракціонів, спосіб розміщення яких не призвів до порушення ґрунтового покриву, не завдав шкоди земельній ділянці, довкіллю та природно-заповідному фонду парку.
4.          Позивач наводив аргументацію і про те, що між Комунальним підприємством «Парк Жовтневий» та суб`єктами господарювання правомірно укладені договори, є законними і не суперечать вимогами цивільного та/або земельного законодавства. У зв`язку із цим позивач стверджував, що висновки відповідачів про встановлення порушення використання Комунальним підприємством «Парк Жовтневий» земельних ділянок загальною площею 2,0156 га не за цільовим призначенням є протиправними та не ґрунтуються на належних доказах.
5.          На підставі вказаного, позивач наполягав на відсутності підстав для складання спірного розрахунку завданої внаслідок цього порушення шкоди. 
6.          Позивач звертав увагу й на те, що складений відповідачами розрахунок завданої шкоди здійснювався на підставі розрахунку, що застосовується у разі забудови земельної ділянки житловими та комерційними будівлями і спорудами. Однак забудови земельних ділянок загальною площею 2,0156 га житловими та комерційними будівлями і спорудами фактично не відбулось, а тому такий висновок є безпідставним, а складений розрахунок підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7.          Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 07.09.2017, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.02.2018, позов задоволено, а саме: визнані протиправними спірні дії відповідачів; визнано протиправним та скасовано спірний розрахунок шкоди.
8.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до Статуту Комунального підприємства «Парк Жовтневий», а також у відповідності до Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Чернівців, затвердженого рішенням міської ради VІ скликання від 29.12.2014 №1475, з наступними змінами та доповненнями, позивачу надано право упорядковувати на своїй території діяльність суб`єктів господарювання, укладати договори співпраці та право тимчасового користування окремим елементами благоустрою комунальної власності.
9.          Суди попередніх інстанцій констатували, що укладення договорів між позивачем та суб`єктами господарювання не призвели до порушення цільового призначення території парку - пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Жовтневий». Відповідачами не було надано доказів на підтвердження завдання шкоди землям природно-заповідного фонду, які знаходяться в постійному користуванні КП «Парк «Жовтневий», внаслідок укладених вищевказаних договорів, як не надано доказів того, що на території КП «Парк «Жовтневий», а саме - площі 2,0156 га, внаслідок укладених договорів з суб`єктами господарювання були зведені капітальні споруди, які негативно впливають або можуть впливати на стан природних та історико - культурних комплексів та об`єктів. Проте, як вбачається із матеріалів справи, на відповідних площах розміщено пересувні тимчасові споруди та літні торгові майданчики. Пояснень, доказів на підставі чого відповідач зробив висновки щодо розміщення на площі 2,0156 га капітальних споруд, суду надано не було.
10.          Суди попередніх інстанцій установили й те, що як встановлено судовим розглядом справи, укладення між КП «Парк Жовтневий» та суб`єктами господарювання договорів про співпрацю, а саме - розміщення на території парку атракціонів, торгових павільйонів та інших тимчасових споруд не призвело до негативного впливу на стан природних та історико - культурних комплексів та об`єктів і не порушило цільового призначення земельної ділянки на якій були вони розміщені. При цьому, Управлінням екології та природних ресурсів Чернівецької обласної державної адміністрації було погоджено розташування вказаних пересувних тимчасових споруд та літніх торгових майданчиків на території КП «Парк «Жовтневий», що також підтверджує безпідставність висновків відповідачів.
11.          У оскаржуваних судових рішеннях наведено мотиви й про те, що Департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин 23.05.2016 надіслано на адресу КП «Парк «Жовтневий» лист, з в якому зазначалось про необхідність демонтажу літніх торгових майданчиків та території парку після 01 листопада. Таким чином, вказане додатково підтверджує, що на території КП «Парк «Жовтневий» були розміщені саме тимчасові споруди, розміщення яких були узгоджені з компетентними органами, а саме з Чернівецькою міською радою, Департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради та Управлінням екології та природних ресурсів Чернівецької обласної державної адміністрації.
12.          На підставі вказаного вище та враховуючи встановлену безпідставність висновків про виявлення порушень земельного законодавства та використання земель природно-заповідного фонду не за цільовим призначенням, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність правових підстав для складання розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, який, до того ж, не відповідає Методиці визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13.          Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями, Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області було проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель природно-заповідного фонду Комунального підприємства «Парк Жовтневий», за результатами якої складено Акт №01 від 22.03.2017.
15.          Вказаним актом встановлено використання земельних ділянок, загальною площею 2,0156 га не за цільовим призначенням, внаслідок укладення договорів про співпрацю та право тимчасового користування окремим елементами благоустрою комунальної власності.
16.          Згідно довідки державних інспекторів Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області щодо дотримання вимог земельного законодавства при використанні земель природно-заповідного фонду Комунальним підприємством «Парк Жовтневий» зроблено висновки, що при перевірці позивача встановлено, що на території Комунального підприємства «Парк Жовтневий» здійснюють підприємницьку діяльність суб`єкти господарювання з розміщенням на території парку тимчасових пересувних споруд, літніх майданчиків, атракціонів для цілей організації відпочинку і дозвілля населення, проведення спортивних заходів на загальній площі 2,0156 га. Підприємницька діяльність здійснюється відповідно до договорів про співпрацю та на право тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності. Крім того, зроблено висновок, що вказані угоди суперечать чинному законодавству України, а саме: Закону України «Про природно-заповідний фонд», Закону України «Про оренду землі».
17.          За наслідком проведеної перевірки відповідачем складено Розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в сумі 336837,08 гривень. Розрахунок проводився відповідно до формули, визначеній відповідно до пункту 5 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963: розмір шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, гривень (Шц) = Пн х 0,33 х (Нп + Нф х Кр) х Ко х К.
18.          До матеріалів справи додано паспорти прив`язки пересувних тимчасових споруд та літніх торгових майданчиків на території КП «Парк «Жовтневий» та погодження Управління екології та природних ресурсів Чернівецької обласної державної адміністрації розташування на території парку - пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Жовтневий» пересувних тимчасових споруд.
19.          Окрім цього, рішенням Чернівецької міської ради 2 сесії VІІ скликання (VІ пленарне засідання) від 04.02.2016 №95 внесено зміни до Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Чернівців, затвердженого рішенням міської ради VІ скликання від 29.12.2014 №1475. Комунальному підприємству «Парк Жовтневий» доручено упорядкувати на своїй території діяльність суб`єктів господарювання відповідно до цього рішення.
20.          Рішенням Чернівецької міської ради 12 сесії VІІ скликання від 26.08.2016 №369 внесено доповнення до пункту 4 рішення Чернівецької міської ради 2 сесії VІІ скликання VІ пленарне засідання від 04.02.2016 №95 щодо розміщення тимчасових споруд на території Центрального парку культури і відпочинку ім. Т.Г. Шевченка та КП «Парк «Жовтневий». А саме, доповнено підпунктом 4.1 такого змісту: «Розміщення тимчасових споруд на території Центрального парку культури і відпочинку ім. Т.Г. Шевченка та КП «Парк «Жовтневий» здійснювати на конкурентних засадах, в порядку, визначеному Положенням про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Чернівців відповідно до відкоригованого і затвердженого міською радою детального плану (генплану) парку».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
21.          У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно та необ`єктивно досліджено усі обставини справи, надано неналежну оцінку наявним у ній доказам та доводам учасників справи, і це, на думку скаржника, призвело до ухвалення судами незаконних та необґрунтованих судових рішень.
22.          Скаржник вважає, що виявлені під час перевірки порушення законодавства у дійсності мали місце, однак, внаслідок поверхневого підходу до розгляду цієї справи, залишились поза увагою судів попередніх інстанцій і не були враховані під час вирішення цього спору.
23.          У зв`язку із цим, на переконання скаржника, висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення цього позову не відповідають фактичним обставинам справи та не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права, спростовуються наявними у справі доказами, які не були належним чином досліджені судами.
24.          Окрему увагу відповідач звертає на те, що спірний розрахунок шкоди за своєю суттю, правовою природою та юридичними наслідками не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому не може бут предметом розгляду у суді.
25.          У відзиві на касаційну скаргу позивач наполягає на її необґрунтованості й відсутності підстав для задоволення, оскільки вважає, що суди попередніх інстанцій, повно і всебічно з`ясували обставини цієї справи та перевірили їх доказами, у зв`язку з чим ухвалені ними судові рішення є законними та обґрунтованими і скасуванню не підлягають.
26.          Позивач висловлює доводи про те, що порушення, про які іде мова у акті перевірки, якщо і були допущені, то не Підприємством, а суб`єктами господарювання, при цьому, на думку Підприємства, порушення земельного законодавства не може полягати в укладенні та виконанні правомірних правочинів.
27.          Оскільки, на переконання позивача, порушення земельного законодавства з його боку фактично не мали місця, а отже земельній ділянці не могло бути завдано шкоди, у зв`язку з чим спірні дії відповідачів та складений ними спірний розрахунок шкоди є незаконними.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28.          Відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
29.          Згідно з частинами третьою, п`ятою статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором.
30.          Відповідно до абзацу четвертого статті 9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися в оздоровчих та інших рекреаційних цілях.
31.          Згідно положень статей 43, 44 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду. До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).
На землях природно-заповідного фонду, а також землях територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність, тобто землях іншого природоохоронного або історико-культурного призначення законодавством забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико - культурних комплексів та об`єктів, призводить до зниження їх якісних чи кількісних показників, до руйнування природних систем чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.
Спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення в межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі встановленого ліміту на використання цих природних ресурсів, який затверджується органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища АР Крим та територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з територіальними органами виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Господарська діяльність, що не суперечить цільовому призначенню території, не порушує природний розвиток процесів та явищ або не створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об`єкти, дозволяється тільки в окремих зонах визначених законом. Так, для більшості об`єктів та територій природно-заповідного фонду така діяльність дозволяється в господарській (для національних природних парків та зоологічних парків) чи адміністративно-господарській зоні (для ботанічних садів), зоні антропогенних ландшафтів (для біосферних заповідників) та в інших зонах, визначених законом.
32.          Відповідно до статей 92, 96 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Землекористувачі зобов`язані, зокрема, забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки.
33.          У відповідності до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. 
34.          Приписами статті 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
35.          За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
36.          Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
37.          Згідно з цим Положенням Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами. 
38.          Зокрема, за змістом підпункту «а» підпункту 25-1, підпункту 25-8 пункту 4 вищенаведеного Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених відповідними робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур`янами; дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язковим здійсненням заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах. Розраховує розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання їх не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу, та вживає заходів до її відшкодування в установленому законодавством порядку;
39.          Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України від 19.06.2003 №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
40.          Статтею 4 цього Закону визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. 
41.          Статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
42.          Положеннями статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
43.          Відповідно до статей 9, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: - безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; - давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; - складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; - у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; - викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України; - передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; - проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; - звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
44.          Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
45.          Такий висновок щодо застосування норм матеріального права наведено у постанові Верховного Суду від 22.10.2020 у справі №826/16214/17.
46.          Згідно з обставинами, установленими судами попередніх інстанцій у справі яка розглядається, відповідачами за наслідками проведеної відносно Підприємства перевірки складено акт і спірний розрахунок шкоди. Інших документів (приписів тощо) відповідачем за наслідками перевірки не складалось й у цій справі не оскаржуються.
47.          Доводи позивача, як це вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, фактично зводяться до незгоди із діями відповідачів щодо встановлення фактів порушень вимог земельного законодавства, тобто складання акту перевірки, а також з викладеними у цьому документі висновками перевіряючих щодо порушення законодавства у сфері земельних відносин, складеним на підставі акту перевірки розрахунком та визначеним у ньому розміром шкоди.
48.          Разом з тим, колегія суддів зазначає, що акт обстеження земельної ділянки - це документ, у якому викладена інформація, яка відображає ситуацію, що склалась під час використання фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладено у постанові від Верховного суду від 08.07.2021 у справі №520/5778/2020,
49.          Отже, акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні   статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору; такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
50.          Враховуючи викладене, дії відповідачів щодо здійснення заходу нагляду (контролю) за використанням земель не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь - яких негативних наслідків.
51.          Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №820/3713/17 та постанові Верховного Судом, зокрема, у постанові від 30.01.2020 у справі №640/4550/19.
52.          У цих справах було наголошено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
53.          Так, частиною першою   статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
54.          Відповідно ж до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
55.          З огляду на вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку про те, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії по складанню акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельна ділянка та висновки, викладені у такому акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких у цьому документі не суперечить чинному законодавству. Така інформація, зафіксована у акті, може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки.
56.          Що ж до вимог цього позову стосовно визнання протиправним і скасування спірного розрахунку шкоди, то з цього приводу колегія суддів звертає увагу на викладену у постанові Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №2040/7539/18 правову позицію, згідно з якою розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки позивачем, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому він не може бути предметом спору
57.          Колегія суддів вважає за необхідне підкреслити, що розмір шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, розраховується за тією ж самою Методикою (затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963), що й розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, у зв`язку з чим можна стверджувати про однакову правову природу і призначення таких розрахунків, дає підстави їх ототожнити.
58.          У зв`язку з цим колегія суддів не вбачає перешкод для поширення висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №2040/7539/18, на правовідносини, які виникли у справі, що розглядається.
59.          У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Вказаний висновок також узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20.02.2018 у справі №398/3581/13-а.
60.          Отже, колегія суддів констатує, шо відсутність порушення прав позивача у правовідносинах з відповідачами є підставою для закриття провадження у справі, оскільки акт перевірки земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а дії по складанню цього акта, як і спірний розрахунок шкоди, складений на підставі викладеної у ньому інформації, не породжують обов`язкових юридичних наслідків.
61.          Таким чином, зазначені вище вимоги позову, заявлені у цій справі, не можуть бути вирішені судом будь-якої юрисдикції.
62.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
63.          У постанові від 13.03.2019 у справі №820/3713/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
64.          За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
65.          Пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
66.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність у позивача права на звернення до суду з цим позовом суд не роз`яснює до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
67.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області задовольнити частково.
Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 07.09.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.02.2018 - скасувати.
Закрити провадження у справі за позовом Комунального підприємства «Парк Жовтневий» до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, Державного інспектора контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області Забленда Олександра Олександровича, третя особа - Чернівецька міська рада, про визнання протиправними дій та скасування рішень.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                          Я.О. Берназюк

                                                                                          І.В. Желєзний