ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2021 року 
м. Київ
справа № 420/6837/18
провадження № К/9901/13720/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 (головуючий суддя Харченко Ю.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2020 (колегія суддів у складі головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О.,                 Танасогло   Т.М.) 
у справі №420/6837/18 
за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 
до ОСОБА_1 
про зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просило зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний кошт самочинно збудований об`єкт, розташований за адресою: АДРЕСА_1 .
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2019, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2020 у справі №420/6837/18, Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради в позові відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подало касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове судове рішення про задоволення позову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у період з 10.05.2018 по 21.05.2018 на підставі наказу від 02.01.2018 №01-13/1ДАБК головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Постернак А.М. проведено позапланову перевірку ОСОБА_1 з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 , за результатом якої складено акт №000309.
5. Зазначеною перевіркою встановлено виконання ОСОБА_1 будівельних робіт з реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1 , шляхом прибудови двох приміщень першого поверху без отримання права на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 1 ч. 2 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 2 п. 5, п. 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466.
6. На підставі виявлених порушень головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Постернаком А.М. внесено ОСОБА_1 припис від 21.05.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил шляхом отримання права на виконання будівельних робіт, або привести об`єкт у відповідність до договору дарування від 23.12.2017 №2591 у термін до 21.07.2018.
7. Разом з цим, виявлені порушення стали підставою для висновку про наявність в діях відповідача складу правопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 96 КУпАП, про що складено протокол від 21.05.2018.
8. Розглянувши наведені матеріали перевірки, заступником начальника управління-начальником інспекційного відділу №1 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименком Р.К. винесено постанову від 04.06.2018 року №344/18, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та накладено штраф у сумі 10 200 грн.
9. Також, у період з 27.08.2018 по 07.09.2018 головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Постернак А.М. проведено позапланову перевірку з питань дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якого складено акт №001106.
10. Зазначеною перевіркою встановлено не виконання відповідачем вимог припису від 21.05.2018, а саме не отримано право на виконання будівельних робіт з реконструкції квартири за вищевказаною адресою і не приведено об`єкт у відповідність до договору дарування №2591 від 23.12.2017, чим порушено вимоги п.п. «а», «б» п. 3 ч. 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.п. 3 п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
11. Разом з цим, виявлені порушення стали підставою для висновку про наявність в діях відповідача складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП.
12. Розглянувши вказані матеріали перевірки, в.о. начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Р.К. винесено постанову від 21.09.2018 №   626/18, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбачено ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, та накладено штраф у сумі 6 800 грн.
13. Посилаючись на невиконання відповідачем припису у добровільному порядку, позивач просить зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудований об`єкт будівництва.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення позивача до суду із вказаним позовом є передчасним з огляду на відсутність доказів відмови відповідача або неможливості здійснення перебудови спірної нежитлової будівлі з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб. На переконання судів, знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і матиме обґрунтовану мету лише у випадку, коли використано усі передбачені положеннями чинного законодавства заходи щодо реагування на відповідні порушення у сфері містобудівного законодавства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Позивач у своїй касаційній скарзі наголошує, що Департаментом вичерпано всі засоби, які повинні передувати зверненню до суду з позовом про знесення. Відповідач систематично не виконує приписи, видані органом архітектурно-будівельного контролю. 
16. Наголошує, що суди не застосували релевантну практику Верховного Суду у подібних правовідносинах (справа №822/2149/18).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
18. Відповідно до частин 1, 4, 7 статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
19. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
20. У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
21. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
22. Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.
23. За змістом частини 7 статті 376 Цивільного кодексу України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.
24. У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.
25. У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за якою у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
26. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
27. Колегія суддів звертає увагу, що для правильного вирішення цього спору судами слід встановити наявність/відсутність підстав, з якими чинне законодавством пов`язує можливість знесення самочинного будівництва. 
28. У цій справі суди дійшли висновку, що «знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і матиме обґрунтовану мету лише у випадку, коли використано усі передбачені положеннями чинного законодавства заходи щодо реагування на відповідні порушення у сфері містобудівного законодавства».
29. Щодо такого висновку судів Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.
30. Спори за позовами органів державного будівельного контролю про знесення самочинного будівництва неодноразово були предметом розгляду у Верховному Суді.
31. У постанові від 29.01.2020 (справа №822/2149/18, розглянута у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду) Верховний Суд сформував ряд ключових правових висновків щодо цієї категорії справ: 
1) можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки
2) в інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (а) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (б) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи (в) без належно затвердженого проекту, стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
32. Правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина 4 статті 376 ЦК України).
33. В цьому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
34. Таким чином, у постанові від 29.01.2020 (справа №822/2149/18) Верховний Суд сформував правовий висновок проте, що обов`язковому знесенню об`єкт будівництва підлягає у випадках, якщо такий об`єкт побудовано на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та/або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи. В усіх інших випадках знесенню передує встановлення можливості перебудови об`єкта будівництва.
35. У справі, що розглядається, суди встановили, що:
а) відповідачем жодних дозвільних документів на будівництво не отримувалось
б) приписи про усунення порушень будівельного законодавства позивачем не виконані.
36. При цьому, зазначаючи, що позивачем не використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності, суди не зазначили, які конкретно заходи ще мав би вчинити позивач (з огляду на невиконання відповідачем законних приписів).
37. Таким чином, у зазначеній частині висновки судів зроблені із порушенням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
38. У той же час, не з`ясованими залишились ряд обставин, встановлення яких є визначальним для вирішення цього спору.
39. Чинне законодавством нерозривно пов`язує обов`язок знести самочинне будівництво з особою, яка таке будівництво здійснила (замовила). 
40. Так, відповідач протягом розгляду справи наголошувала, що право власності на квартиру АДРЕСА_2 набуто нею на підставі договору дарування від 23.12.2017. На той час спірні прибудови вже були частиною квартири. На підтвердження вказаного надала пояснення за підписом і печаткою КП «ЖКС Черьомушки» (не оцінені судами). 
41. Також ОСОБА_1 стверджувала, що фактична площа квартири 49,6 кв.м. фігурувала у офіційних реєстрах вже на момент укладення нею зазначеного договору дарування.
42. Відповідач наголошувала, що фактично лише здійснила поточний ремонт, шляхом заміни вікон та покрівлі у зв`язку із зношенням останніх.
43. Надані позивачем докази фотофіксації порушення також не оцінені судами (в розрізі із наведеними доводами відповідача).
44. Висновок суду про той факт, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження того, що ОСОБА_1 є «замовником» (або виконавцем) самочинного будівництва зроблений судом без надання будь-якої оцінки зазначеним вище обставинам.
45. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
46. Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
47. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
48. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
49.          Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
50. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
51. Під час нового розгляду судам необхідно надати оцінку доводам відповідача (у тому числі, але не виключно, зазначеним в п. 40 - 43 цього судового рішення), дослідити наявні у справі докази, за необхідності - витребувати нові докази, необхідні для вирішення спору, та прийняти законне та обґрунтоване рішення з урахуванням додатково встановлених обставин.
52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2020 у справі №420/6837/18 - скасувати.
Справу №420/6837/18 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб