ПОСТАНОВА
Іменем України

08 грудня 2021 року 
Київ
справа №640/19442/21
адміністративне провадження № К/9901/35857/21 №К/9901/35994/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Бевзенка  В.М.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Приватного підприємства "Форум" та Приватного акціонерного товариства "Електровимірювач" на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2021 у складі судді Федорчука А.Б. та постанову Шостого окружного адміністративного суду від 22.09.2021 у складі колегії суддів: Кузьмишиної О.М. (суддя-доповідач), Єгорової Н.М., Федотова І.В. у справі №640/19442/21 за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, треті особи: Приватне акціонерне товариство "Електровимірювач", Приватне підприємство "Форум", про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішень,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради (надалі - відповідач 1, Управління ДАБК Міськради), Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради (надалі - відповідач 2, Департамент містобудування та земельних відносин Міськради), треті особи Приватне акціонерне товариство "Електровимірювач" (надалі - ПАТ "Електровимірювач"), Приватного підприємство "Форум" (надалі - ПП "Форум"), в якому просив: 
1.1.          визнати протиправною бездіяльність відповідача 1, яка полягає у не винесенні припису відносно ПП "Форум" про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності; 
1.2.          скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція частини складу з алюмінієвих конструкцій №3, 4 (без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані)" під магазин за адресою: АДРЕСА_1 , затверджених наказом відповідача 2 від 19.10.2020 №143/20 із змінами, затвердженими наказом від 11.01.2021 №01/21; 
1.3.          скасувати право на початок виконання будівельних робіт ПП "Форум" набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ЖТ 051210203569 від 04.02.2021 "Реконструкція частини складу з алюмінієвих конструкцій №3 без зміни геометричних розмірів фундаменті у плані" під магазин за адресою: АДРЕСА_1 " та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ЖТ 051210203569-2 від 23.06.2021 "Реконструкція частини складу з алюмінієвих конструкцій №3 без зміни геометричних розмірів фундаменті у плані" під магазин за адресою: АДРЕСА_1 ; 
1.4.          скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція частини складу з алюмінієвих конструкцій №3 без зміни геометричних розмірів фундаменті у плані" під магазин за адресою: АДРЕСА_1 затверджених наказом відповідача 2 від 21.05.2019 №64/19; 
1.5.          скасувати право на початок виконання будівельних робіт ПАТ "Електровимірювач", набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ЖТ 051210520919 від 20.05.2021 "Реконструкція частини складу з алюмінієвих конструкцій №3 без зміни геометричних розмірів фундаменті у плані" під магазин за адресою: АДРЕСА_1 ".
2.          Одночасно з позовною заявою позивачем було подано до суду першої інстанції заяву про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у вигляді заборони ПП "Форум" та ПАТ "Електровимірювач", а також іншим особам здійснювати будь-які підготовчі та/або будівельні роботи на об`єкті "Реконструкція частини складу (складів) з алюмінієвих конструкцій №3 та 4 (без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів) під магазин   за адресою: АДРЕСА_1 )".
2.1.          На обґрунтування поданої заяви позивач посилався на те, що подані третіми особами повідомлення про початок виконання будівельних робіт з самого початку містили недостовірні відомості щодо виду будівельних робіт. Позивач наполягає, що насправді третіми особами виконуються будівельні роботи з будівництва з новими зовнішніми межами і здійснюється будівництво торгового центру як єдиної цілісної будівлі, яка розміщується на двох земельних ділянках, а не два окремих об`єкти будівництва як вказано у повідомленнях про початок виконання будівельних робіт. Також, позивач стверджує, що будівельні роботи ведуться з порушенням вимог будівельного, пожежного і санітарного законодавства України, без належних дозвільних документів, впритул до кафетерію, який належить позивачу на праві приватної власності. У зв`язку з цим, позивач стверджує, що має місце очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам до ухвалення рішення у справі, що є підставою, передбаченою статтею 151 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), для вжиття заходів забезпечення поданого ним адміністративного позову.  
3.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2021, яку було залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021, заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову задоволено.
3.1.          Заборонено ПП "Форум" та ПАТ "Електровимірювач", а також іншим особам здійснювати будь-які підготовчі та/або будівельні роботи на об`єкті "Реконструкція частини складу (складів) з алюмінієвих конструкцій №3 та 4 (без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів) під магазин за адресою: АДРЕСА_1 ), до набрання законної сили судовим рішенням по даній адміністративній справі.
4.          Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи відповідні судові рішення, виходили з того, що невжиття заходів забезпечення даного позову може призвести до реалізації запланованого проекту будівництва на земельних ділянках, на яких розміщена будівля кафетерію, що належить позивачу на праві власності. При цьому, реалізація цього проекту будівництва здійснюватиметься на підставі містобудівних умов та обмежень і виданих дозволів, правомірність яких оскаржена позивачем в судовому порядку. Тому, суди дійшли висновку, що продовження будівництва без перевірки правомірності його здійснення може спричинити погіршення технічного стану будівлі позивача або ж унеможливити використання її за цільовим призначенням, що зробить неефективним захист порушених прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. На переконання судів попередніх інстанцій, вжиття відповідних заходів забезпечення позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті та спрямоване на збереження існуючого становища до завершення розгляду справи.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Третіми особами - ПП "Форум" та ПАТ "Електровимірювач", були подані касаційні скарги на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021, в яких просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні заяви позивача про вжиття заходів забезпечення позову відмовити повністю. 
5.1.          Аргументи скаржників на обґрунтування доводів касаційної скарги є аналогічними та зводяться до неповного з`ясування судами попередніх інстанцій обставин справи, а також неправильного застосування норм матеріального права і допущення порушень норм процесуального права. Скаржники наголошують, що вжиті заходи забезпечення позову є неспівмірними із заявленими позовними вимогами та виходять за межі предмету спору. Скаржники вважають, що до них як до третіх осіб, які не є відповідачами у справі, не можуть бути застосовані заходи забезпечення позову, а обраний судами захід забезпечення позову не гарантує збалансованості інтересів учасників судового процесу та не ґрунтується на належних і допустимих доказах. Переконані, що вжиті судами заходи забезпечення адміністративного позову є неадекватними та неспівмірними з позовними вимогами та носять дискримінаційний характер і порушують принцип процесуальної рівності. Крім того, скаржники стверджують про втручання в автоматизовану систему і зловживання позивачем своїми процесуальними правами внаслідок неодноразового подання ним позовів до суду з однаковими позовними вимогами.
6.          Позивачем - ОСОБА_1 , подано відзиви на вказані касаційні скарги, в яких просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
6.1.          На обґрунтування відзивів зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційних скарг є безпідставними. Так, позивач наполягає, що вжиті заходи забезпечення позову є співмірними із заявленими позовними вимогами, оскільки при продовженні виконання будівельних робіт буде споруджено новий магазин, відстань від якого до будівлі кафе, що належить позивачу на праві власності, складатиме лише 50 см. На думку позивача, це свідчить про те, що невжиття заходів забезпечення позову могло призвести до завдання значної шкоди правам та інтересам третіх осіб, у тому числі позивача, і відновлення попереднього стану земельної ділянки, на якій ведеться будівництво потребуватиме значних зусиль
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7.          Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8.          Згідно з частинами 1-2 статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з  власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. 
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1)          невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
9.          Частиною 1 статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:
1)зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2)забороною відповідачу вчиняти певні дії;
4)забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5)зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
10.          В силу частини 2 цієї статті, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб. 
11. Пунктом 5 частини 3 цієї статті визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
12.          При цьому, частиною 6 статті 154 КАС України встановлено, що в ухвалі про   забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
13.          Під час розгляду заяв про забезпечення позову суд з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, має пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати заявник, позовним вимогам.
14. Цей висновок відповідає Рекомендації №R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, згідно з якою рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
15. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
16. Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
17. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, правових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
18. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з правовими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
19. Отже, при вирішенні питання про забезпечення адміністративного позову суд повинен здійснити оцінку доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням наступного: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
20. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
21.          Висновки аналогічного змісту були неодноразово наведені у постановах Верховного Суду, зокрема, від 14.07.2021 у справі №300/2540/19 та від 30.03.2021 у справі 420/4037/20. 
22.          Як вбачається з поданої позивачем заяви про забезпечення позову, останній обґрунтував необхідність вжиття цих заходів тим, що треті особи виконують будівельні роботи на підставі дозвільних документів, що містять недостовірні дані, а саме, у дозвільних документах вказано про здійснення реконструкції існуючих будівель без зміни геометричних розмірів фундаменту, проте, позивач переконаний, що насправді третіми особами виконуються будівельні роботи  з нового будівництва. Крім того, позивач стверджував, що будівельні роботи виконуються третіми особами з порушенням вимог будівельного, пожежного і санітарного законодавства, без належних дозвільних документів та впритул до кафетерію, що є у власності позивача і зупинити такі дії, на думку позивача, можливо лише шляхом забезпечення позову.
23.          За змістом пункту 3 частини 1 статті 248 КАС України, ухвала, яка викладається     окремим документом, складається з мотивувальної частини із зазначенням мотивів, з яких суд дійшов висновків, і закону, яким керувався суд, постановляючи ухвалу.
24.          Також, як зазначалося вище, при вирішенні питання щодо забезпечення адміністративного позову суд повинен здійснити оцінку доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів та навести мотиви їх прийняття або відхилення. 
25.          Зокрема, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом. 
26.          У пункті 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункті 13 рішення цього суду у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункті 280 рішення у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, за якою суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. Крім того, у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (№22750/02) вказано, що за практикою, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя,   судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи. Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективним. Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
27. Відтак, за практикою Європейського суду з прав людини, одним із критеріїв вмотивованості судового рішення визначено те, що воно повинно містити обґрунтування висновків суду щодо вибору аргументів, покладених в основу його висновків та підтвердження їх певними перевіреними доказами, в тому числі, тими, що надані сторонами.  
28.          Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що оскаржувані ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2021 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021 не містять жодної оцінки судами доводів, якими позивач обґрунтовує подану ним заяву про забезпечення позову та перевірки доказів, поданих на їх підтвердження, а також мотивів їх прийняття чи відхилення судами. 
29.          Натомість, суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, зазначили, що продовження будівництва, яке виконується третіми особами, без перевірки правомірності його здійснення може спричинити погіршення технічного стану будівлі, що належить позивачу або ж унеможливити використання такої будівлі за її цільовим призначенням.
30.          Слід наголосити, що наведені висновки судів попередніх інстанцій не ґрунтуються на будь-яких з`ясованих судами обставинах, що підтверджені дослідженими судами доказами, внаслідок чого, фактично, мають характер припущень.
31.          З цього приводу Верховний Суд також зазначає, що безумовно оскарженні до суду рішення та бездіяльність відповідачів як суб`єктів владних повноважень справляють вплив на права, свободи та інтереси позивача, що і слугувало передумовою для звернення до суду. Проте, самі по собі факти прийняття відповідачами рішень та допущення ними бездіяльності, які стосуються прав та інтересів позивача, не можуть автоматично свідчити про те, що невжиття заходів забезпечення поданого ним адміністративного позову може унеможливить чи зробить неефективним захист порушених прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. 
32.          Висновки аналогічного характеру наведені у постанові Верховного Суду від 04.06.2021 у справі №160/8226/20.
33.          Зі змісту оскаржуваних судових рішень з питань забезпечення позову не вбачається, що суди попередніх інстанцій належним чином обґрунтували мотиви, з яких дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі чи про те, що захист прав, свобод та інтересів позивача стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
34.          Твердження судів попередніх інстанцій про те, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до реалізації запланованого проекту будівництва на земельних ділянках, який здійснюватиметься на підставі містобудівних умов та обмежень та виданих дозволів, правомірність видачі яких оскаржується в судовому порядку також не може вважатися достатньою підставою для вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони вчинення третім особам та будь-яким іншим особам підготовчих та/або будівельних робіт на об`єкті, адже правова оцінка правомірності прийняття оскаржуваних до суду рішень відповідачів та допущеної ними бездіяльності має надаватися судами лише під час розгляду справи по суті.
35.          За таких обставин, передбачені статтею 150 КАС України підстави для вжиття заходів забезпечення позову були відсутні.
36.          На цій підставі колегія суддів Верховного Суду доходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим позивачем, на відповідність їх вимогам частини 2 статті 150 КАС України та, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених цією нормою.
37.          Враховуючи наведене, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційних скарг, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у цьому випадку, відсутні передбачені процесуальним законом підстави для забезпечення позову.
38.          Колегія суддів не надає оцінки решті доводів касаційних скарг з огляду на те, що вони прямо не стосуються дотримання норм матеріального і процесуального права судами при прийнятті оскаржуваних судових рішень.
39.          За приписами частини 1 статті 351 КАС України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
40.          З огляду на наведене, касаційні скарги Приватного підприємства "Форум" та      Приватного акціонерного товариства "Електровимірювач" підлягають до задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2021 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021 - скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні заяви позивача про забезпечення позову.
Керуючись статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Приватного підприємства "Форум" та Приватного акціонерного товариства "Електровимірювач" задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021 у справі №640/19442/21- скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову - відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді                                                                                                    В.М. Шарапа

                                                                                                    В.М. Бевзенко

                                                                                                    С.М. Чиркін