ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 280/918/20
адміністративне провадження № К/9901/32327/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Запорізької міської ради 
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року (суддя Сацький Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року (головуючий суддя Шальєва В.А., судді Білак С.В., Олефіренко Н.А.)
у справі №280/918/20 
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до територіальної громади міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради 
про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У лютому 2020 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до територіальної громади міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради, в якому просила суд визнати протиправними та нечинними пункти 6.5, 6.5.1, 6.5.2 Положення про порядок оформлення документів на розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м.Запоріжжя, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 30 січня 2019 року №30.
2.          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року, позов задоволено повністю.
3.          Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Запорізька міська рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й передати справу на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
4.          Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що фізична особа-підприємець ОСОБА_1 є власником тимчасових споруд, розташованих в районі Прибережної магістралі/ АДРЕСА_1 , на які видано та зареєстровано паспорти прив`язки ТС №00264-Ж, 00265-Ж.
6.          У зв`язку із закінченням строку дії паспортів прив`язки позивачем до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради подано заяву про продовження строків дії паспортів прив`язки.
7.          На підставі пунктів 6.5.1., 6.5.2. Положення про порядок оформлення документів на розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Запоріжжі, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 30 січня 2019 року №30, повернуто наданий на розгляд пакет документів.
8.          Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради листами від 29 січня 2020 року №0211 та 0212  повідомлено про відмову у продовжені терміну паспорту прив`язки тимчасової споруди, оскільки розміщення ТС за адресою: м. Запоріжжя, Прибережна автомагістраль/вул. Запорізька, не передбачене Комплексною схемою розміщення ТС, затвердженою рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради від 24 січня 2014 року №17, зі змінами та доповненнями від 23 серпня 2019 року №34.
9.          Вважаючи 6.5, 6.5.1, 6.5.2 Положення про порядок оформлення документів на розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м.Запоріжжя, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 30 січня 2019 року №30, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10.          Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Положення про порядок оформлення документів на розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Запоріжжі, затверджене рішенням Запорізької міської ради від 30 січня 2019 року №30, в частині підстав для відмови у продовженні строку дії паспорту ТС є протиправним, таким що суперечить Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підлягає визнанню нечинним в цій частині.
11.          Суд апеляційної інстанції наголосив, що, встановивши інші правила, ніж передбачені правовим актом вищої сили, за відсутності на те повноважень, орган місцевого самоврядування - відповідач вийшов за межі власної компетенції, тобто діяв протиправно, тому судом першої інстанції обґрунтовано прийнято рішення про визнання протиправними та нечинними оскаржених позивачем положень нормативно-правового акту.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
13.          Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки не дослідили зібрані у справі докази. Також вказує про те, що резолютивна частина ухвали Запорізького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року про відкриття провадження у справі не містила позиції суду про зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. На думку заявника, наведена обставина свідчить про недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правового акта, що є істотним порушенням процесуального права, яке впливає на права та інтереси інших осіб, що на них поширюється дія такого нормативно-правового акта, та, як вважає скаржник, є безумовною підставою для скасування оскаржених ним судових рішень.
14.          У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що неопублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, не вплинуло на права позивача, а також вважає, що скаржником не обґрунтовано чому суб`єкт владних повноважень самостійно не міг опублікувати відповідне оголошення.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
16.          У ст. 4 КАС України (у чинній редакції) визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
17.          До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
18.          Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абз. 1 п. 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абз. 4 п. 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (п. 4 мотивувальної частини).
19.          Положення про порядок оформлення документів на розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м.Запоріжжя, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 30 січня 2019 року №30 є нормативно-правовим актом, який містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
20.          Стаття 264 КАС України (у чинній редакції) визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
21.          Частиною 2 вказаної статті визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
22.          Згідно з ч.ч. 4-7 цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
23.          У постанові від 27 квітня 2021 року у справі №260/1336/18 Верховний Суд зазначив:
"Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта".
24.          Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи суди не надали правової оцінки вказаному рішенню як нормативно-правовому акту.
25.          На цій підставі Верховний Суд доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.
26.           Проаналізувавши матеріали справи, Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям визначеним ч. 3 ст. 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів ст. 264 КАС України.
27.          Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
28.          У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
29.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Запорізької міської ради - задовольнити.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року у справі №280/918/20 - скасувати.
Справу №280/918/20 - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко