ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2021 року	Львів	Справа № 260/210/21 пров. № А/857/10585/21	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді -                                            Мікули О. І.,
суддів          -                                                    Курильця А. Р., Кушнерика М. П.,
з участю секретаря судового засідання –      Юник А. А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року у справі № 260/210/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,-

суддя в 1-й інстанції – Гебеш С. А.,
час ухвалення рішення – 20.04.2021 року, 
місце ухвалення рішення – м. Ужгород,
дата складання повного тексту рішення – 26.04.2021 року,

                                                           в с т а н о в и в:

Позивач – ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до відповідача - Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області, в якому просила визнати незаконним та скасувати наказ від 03 листопада 2020 року № 5327-СГ та зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області надати  дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області  № 5327-СГ від 03 листопада 2020 року про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  у власність  орієнтовною площею 0,06 га для індивідуального садівництва.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву, позивач подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року в цій частині, зобов`язавши відповідача надати відповідний дозвіл. Покликається на те, що суд першої інстанції неналежно встановив обставини щодо ефективного судового захисту прав позивача, мотивуючи тим, що відмова, викладена у 03 листопада 2020 року № 5327-СГ є наслідком розгляду її заяви, а тому вважає, що суд першої інстанції не захистив належним чином її порушені права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву та прийняти в цій частині нову постанову, якою зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що право надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмовити у його наданні є дискреційними повноваженнями відповідача, а тому задоволення вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або про відмову у його наданні у формі наказу є втручання в дискреційні повноваження державного органу. Таким чином, вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, а тому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін. 
Учасники справи у судове засідання не прибули, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, подали клопотання про розгляд справи без їхньої участі, тому колегія суддів вважає можливим проведення розгляду справи в їх відсутності за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів, згідно з ч.4 ст.229 КАС України без фіксування судового засідання технічними засобами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно з рішенням загальних зборів садового товариства "Кировець" № 3 від 18 березня 1980 року, ОСОБА_2 набув статусу члена вказаного товариства, із виділенням йому земельної ділянки для ведення садівництва загальним розміром 600 м.кв., що підтверджується членською  книжкою (а.с. 12-15). Разом з тим, позивач вказує на те, що після смерті чоловіка - ОСОБА_2 , вона є землекористувачем вказаної земельної ділянки та використовує її за цільовим призначенням. 
05 жовтня 2020 року позивач звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення садівництва.
03 листопада 2020 року Головним управління Держгеокадастру у Закарпатській області винесено наказ № 5327-СГ, яким позивачу - ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою. 
Зі змісту вищевказаного наказу вбачається, що підставою відмови у задоволенні клопотання позивача стало порушення вимог ст.5 Земельного Кодексу України, а саме: розташування земельної ділянки, зазначеної на графічних матеріалах суперечить принципу забезпечення раціонального використання та охорони земель.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що наведені відповідачем підстави відмови, викладені у наказі від 03 листопада 2020 року не передбачені ст.118 ЗК України, оскільки перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає,  а тому оскаржуваний наказ є невмотивованим та не містить посилання на норми законодавства, що свідчить про формальний розгляд заяви позивача і не узгоджується з нормами ч.7 ст.118 ЗК України. Крім того, зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи, а тому з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  у власність  орієнтовною площею 0,06 га для індивідуального садівництва.
Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідають нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильними, законними та обґрунтованими, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Згідно із ч.2  ст.14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до п.б ч.1 ст.81 ЗК України  громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
П."а" ч.3  ст.22 ЗК України  передбачає, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно із п."в" ч.1 ст.121 ЗК України  громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.
Ч.3 ст.116 ЗК України визначає умови безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян, однією з яких є одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених  ЗК України.
Відповідно до ч.4  ст.122 ЗК України  центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених ч. 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Механізм безоплатної передачі земель сільськогосподарського призначення у власність та вичерпні підстави для відмови у передачі регламентовані нормами  ЗК України.
Ст.118 ЗК України  визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Відповідно до ч.6  ст.118 ЗК України  громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої  статті 118 ЗК України  визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому, частиною сьомою  статті 118 ЗК України  визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що чинним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відмова у наданні дозволу з інших підстав не допускається.
Як вбачається з матеріалів справи, підставою для відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,06 га для індивідуального садівництва із земель, що розташовані на території Івановецької сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, є невідповідність поданого клопотання вимогам статті 5 Земельного кодексу України, а саме: розташування земельної ділянки, зазначеної на графічних матеріалах, суперечить принципу забезпечення раціонального використання та охорони земель, що підтверджується наказом №5327-СГ від 03 листопада 2020 року.
Колегія суддів зазначає, що наведені відповідачем підстави відмови, викладені у вищезазначеному наказі, не передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, оскільки перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
Згідно з п.3.1 рішення Конституційного Суду України № 17-рп/2010 від 29 червня 2010 року одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення вказаних обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто, обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не було дотримано критеріїв, визначених у ч.2 ст.2 КАС України.
Таким чином, колегія суддів вважає, що безпідставна та протиправна відмова суб`єкта владних повноважень за заявою позивача прямо суперечить принципу правової визначеності та погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ №5327-СГ від 03 листопада 2020 року є протиправним. 
Щодо доводів апелянта про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Ч.4 ст.245 КАС України передбачає, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
За приписами вказаної правової норми вбачається, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова “може”.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Тобто, в контексті обставин спору застосування обраного позивачем способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим, наведених обставин судом першої інстанції не встановлено. При цьому, суд не досліджував, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,06 га для ведення садівництва із земель, що розташовані на території  Івановецької сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, а тому з врахуванням таких обставин в суду відсутні підстави для зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення.
Крім того, відповідачем не було перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,06 га садівництва із земель, що розташовані на території  Івановецької сільської ради Мукачівського району Закарпатської області
Обираючи правильний спосіб захисту порушених прав позивача у спірних правовідносинах, колегія суддів враховує роз`яснення, які наведені в постанові Пленуму ВАС України № 7 від 20 травня 2013 року “Про судове рішення в адміністративній справі”, згідно з яким у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов`язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право.
Резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов`язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.
Суд може ухвалити постанову про зобов`язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб`єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.
За своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Разом з тим, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. 
Таким чином, аналізуючи наведені вище правові норми та встановлені фактичні обставини справи у їх сукупності, враховуючи підстави відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції стосовно протиправності оскаржуваного наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, і, як наслідок, задоволення позовних вимог в частині зобов`язання повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,06 га для індивідуального садівництва.
Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Щодо доводів, які містяться у доповненнях до апеляційної скарги, то колегія суддів зазначає, що такі подані з порушення строку, визначеного ст.303 КАС України і не спростовують висновків суду першої інстанції у спірних правовідносинах.
Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до  ст.316 КАС України  апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Оскільки апеляційний суд залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 139, 229, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
                                                    п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року у справі № 260/210/21 – без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя	 	О. І. Мікула 	
судді	 	А. Р. Курилець 	
 	 	М. П. Кушнерик  	
Повне судове рішення складено 01 жовтня 2021 року.