П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 листопада 2021 р.	м.Одеса	Справа № 540/2389/21	
Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача Димерлія О.О.
суддів  Єщенка О.В. ,  Шляхтицького О.І. 
за участю секретаря Пономарьової Н.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Голопристанської міської ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 липня 2021 року у справі №540/2389/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Строй - Сити" до Голопристанська міська рада Херсонської області про визнання протиправним та нечинним рішення

У С Т А Н О В И В:

У травні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Строй - Сити" (далі – позивач, Товариство) звернулось до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та нечинним рішення Голопристанської міської ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані Голопристанського району Херсонської області" № 256 від 28.07.2011 року.
В обґрунтування заявлених вимог зазначено, що оскаржуване рішення відповідача є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, проте всупереч законодавству України, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, відповідний аналіз регуляторного впливу розробником проекту в установленому порядку оприлюднений не був.
Товариство вказує на те, що зазначена у витязі із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки вартість самої ділянки та коефіцієнти, застосовані при визначенні цієї вартості, відображенні у Технічній документації з  нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані, яка затверджене спірним рішенням Голопристанської міської ради Херсонської області № 256 від 28.07.2011 року.
Таким чином, оскаржуване рішення №256 від 28.07.2011 року безпосередньо впливає на права та інтереси Товариства. При цьому, у разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього акту.
За наслідками розгляду зазначеної справи Херсонським окружним адміністративним судом 23 липня 2021 року прийнято рішення, яким адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Строй - Сити" - задоволено повністю.
Визнано протиправним та нечинним рішення Голопристанської міської ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані Голопристанського району Херсонської області" № 256 від 28.07.2011 року.
Не погоджуючись із означеним рішенням суду, Голопристанською міською радою Херсонської області подано апеляційну скаргу, у якій посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, не повне з`ясування обставин справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що спірне рішення Голопристанської міської ради від 28 липня 2011 року № 256 застосовується одноразово та не установлює, не змінює і не скасовує норми права, оскільки у результаті його прийняття жодний нормативно-правовий акт змін не зазнав.
Прийняття спірного рішення Голопристанською міською радою відноситься до дискреційних повноважень міської ради, як суб`єкта владних повноважень під час здійснення адміністративних процедур, а тому оскаржуване рішення від 28 липня 2011 року № 256 є законним, а підстави для визнання його не чинним відсутні.
Крім того, оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування не містить установлення базової вартості 1 кв.м. земельної ділянки, а лише містить положення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Гола Пристань.
Так, згідно до роз`яснень Державної регуляторної служби України від 07 березня 2018 року "Щодо застосування органами місцевого самоврядування вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" рішення Голопристанської міської ради Херсонської області від 28 липня 2011 року № 256 не є регуляторним актом в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", тому відсутні підстави застосування положень вищезазначеного Закону щодо процедури оприлюднення до оскаржуваного рішення, як на цьому наполягає позивач. 
Також скаржник вказує на пропущення Товариством шестимісячного строку звернення до суду, оскільки у відповідності із рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року у справі №540/1219/20, саме у вересні позивач дізнався про можливість оскарження рішення Голопристанської міської ради Херсонської області №256 від 28 липня 2011 року.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Товариства з обмеженою відповідальністю "Строй - Сити" спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом норм процесуального права при установленні фактичних обставин у справі та правильність застосування норм матеріального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судом апеляційної інстанцій з`ясовано, що 28.07.2011 року на 15 сесії VI скликання Голопристанською міською радою Херсонської області прийнято рішення №256 «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані Голопристанського району Херсонської області станом на 01.01.2012 року».
Пунктами 1,2 цього рішення міська рада вирішила затвердити Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані та ввести в дію нормативну грошову оцінку земель міста з 01.01.2012 року.
18.02.2021 року Господарським судом Херсонської області у справі № 923/215/20  прийнято рішення, відповідно до якого з ТОВ "СТРОЙ СИТИ" стягнуто на користь Голопристанської міської ради Херсонської області суму безпідставно збережених коштів орендної плати за фактичне користування земельною ділянкою у розмірі 509 377,06 грн.
Згідно до вказаного рішення суду у справі № 923/215/20 слідує, що "Фактично розмір доходу відповідача розрахований Голопристанською міською радою Херсонської області, як розмір за користування ТОВ "Строй-Сити" земельною ділянкою комунальної власності у формі оренди за землю, який нараховується та сплачується за регульованою ціною, установленою уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
При розрахунку суми орендної плати за фактичне користування земельною ділянкою Голопристанською міською радою було застосовано ставку орендної плати у розмірі 10 % від нормативної грошової оцінки землі в рік, відповідно до рішень Голопристанської міської ради № 423 від 10.03.2017 року, № 482 від 08.06.2017 року, № 737 від 31.05.2018 року.
Так, вказаними рішеннями установлено ставки орендної плати у розмірі 10% за користування землями громадської забудови - для будівництва, обслуговування будівель та споруд торгівлі, на території м. Гола Пристань від їх нормативної грошової оцінки станом на 2017-2019 роки.
Нормативна грошова оцінка земельної ділянки позивача становить 2  037 506,00 грн., згідно із Витягу із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 25.02.2019 року № 1731/200-19, від 20.12.2019 року № 2168/0/200-19.
Уважаючи, що рішення Голопристанської міської ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані Голопристанського району Херсонської області" № 256 від 28.07.2011 року впливає на права та інтереси Товариства, позивач звернувся до суду з відповідними вимогами.
Вирішуючи спір та приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення відповідача «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок» є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним). 
При цьому установлені судовим розглядом обставини справи свідчать про порушення відповідачем процедури прийняття регуляторного акту, тому суд дійшов висновку про наявність правових підстав для визнання такого рішення органу місцевого самоврядування протиправним та нечинним.
Статтею 143 Конституції України передбачено, зокрема, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування установлюють місцеві податки і збори відповідно до закону.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За змістом пунктів 24, 35 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання установлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, затвердження ставок земельного податку згідно до вказаного кодексу.
За приписами статті 1 Закону України «Про оцінку земель» (далі - Закон №1378-IV) нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за установленими і затвердженими нормативами.
Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, частини п`ятої статті 5, частини першої статті 13 Закону №1378-IV) нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
Підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (частина перша статті 15 Закону №1378-IV).
Положеннями статті 15 Закону № 1378-ІV установлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок може проводитися на підставі договору, який укладається заінтересованими особами в порядку, установленому законом.
За результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок на підставі положень статті 20 Закону № 1378-IV складається технічна документація із землеустрою, відповідно до вимог Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-ІV (далі - Закон № 858- IV).
Відповідно до ч,1 ст.25 Закон № 858- IV документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.
Замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі (стаття 26 Закону № 858- IV).
Розробниками технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок є особи, які згідно із Законом України "Про землеустрій" мають право на здійснення діяльності у сфері землеустрою (стаття 7 Закону № 1378 -IV).
Статтею 26 Закону № 858-ІV установлено, що розробниками документації із землеустрою є юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою, та фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
У відповідності із положеннями статті 28 цього ж Закону розробники документації із землеустрою за достовірність, якість і безпеку (заходів, передбачених цією документацією) несуть відповідальність, передбачену договором і законом.
Згідно до приписів ч.1.ст.20 Закону № 1378- IV за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.
Технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації. (ч.1 статті 23 Закону № 1378-IV).
Положеннями Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» визначено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підлягає обов`язковій державній експертизі, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, установленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
Згідно із частинами першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Частиною дванадцятою статті 59 Закону №280/97-ВР установлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, установленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі – Закон № 1160-IV)
Відповідно до статті 1 Закону №1160-IV регуляторний акт – це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; 
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який установлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи уважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Фактично спірні відносини між сторонами виникли з приводу того, чи є оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування регуляторним актом, спеціальну процедуру прийняття якого визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
В позовній заяві позивач посилаючись на постанови Верховного Суду у справах №461/8220/13-а від 08.05.2018 року, №428/7176/14-а від 28.09.2018 року, №803/417/18 від 06.03.2019 року наполягав на тому, що відповідно до викладених висновків у цих рішеннях, спірне рішення відповідача про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Гола Пристань є нормативно-правовим регуляторним актом та вимагає під час його прийняття, застосування спеціальних регуляторних процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Разом з тим, фактичні обставини справи, що розглядається, і у справах, на які здійснюється посилання у позовній заяві суттєво відрізняються і не дають підстав стверджувати про їх однаковість, аналогічний, тотожний характер.
Так, у вищевказаних постановах Верховного Суду, відповідно до висновків яких суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги у цій справі, предметом оскарження виступали рішення органів місцевого самоврядування щодо затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної адміністративно-територіальної одиниці із одночасною вказівкою у них на показник базової вартості одного квадратного метра землі або ж без такої.
У всіх цих випадках оскаржувались рішення, якими остаточно вирішено питання щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Апеляційний суд погоджується з доводами позивача, що оскаржуване рішення прийняте регуляторним органом – Голопристанською міською радою, та стосується невизначеного кола осіб (оскільки затверджує технічну документацію з нормативної грошової оцінку земельних ділянок, але виключно тільки щодо користувачів землі).  
Однак, у справі ж, яка розглядається, на відміну від вищезгаданих судових прецедентів, судом апеляційної інстанції установлено, що питання стосовно проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок міста Гола Пристань, уведення її в дію (впровадження) на території цієї адміністративно-територіальної одиниці та установлення показника базової вартості одного квадратного метра землі остаточно не вирішено.
Тобто, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Гола Пристань без установлення цим рішенням базової вартості 1 кв.м. землі містить лише розрахунки (формули та коефіцієнти), які в подальшому будуть застосовуватись при розрахунках земельних платежів і тільки після впроваджені нормативної грошової оцінки земель в грошовому виражені базової вартості 1 кв.м. земельної ділянки, виникне обов`язок землекористувачів (сторін по договору оренди) вносити зміни до існуючих договорів.
Таким чином, відсутність повної сукупності ознак регуляторного акту, передбачених статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не відносить таке рішення до регуляторного акту, до якого мають бути застосовані вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», в частині обов`язкового оприлюднення проекту такого акту в друкованих засобах масової інформації метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, та здійснення аналізу його регуляторного впливу тощо.
Отже, виходячи з положень Земельного кодексу України, Законів України «Про оцінку земель», «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», «Про землеустрій» органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства.
При цьому позивач у своїй позовній заяві зазначає про те, що: «при розрахунку заборгованості судом використано нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка вказана у витязі із технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки від 25.02.2019 року №1731/200-19 та від 20.12.2019 року №2168/0/200-19.
Частиною 2 статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У відповідності із Рішенням Конституційного Суду України від 25.11.1997 року № 6-зп щодо офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України та статті 248-2 ЦПК України, частину 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо уважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу наведене в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі № 1-10/2004, згідно із яким поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретними матеріальними та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
Відтак, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Разом з цим, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин.
З наведеного слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен установити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Спірне ж рішення відповідача № 256 від 28.07.2011 року "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Голої Пристані Голопристанського району Херсонської області", за даних конкретних обставин справи, не мало впливу, в тому числі регуляторного, на правовідносини, у яких виник спір, не змінювало їх і не припиняло дію попередніх актів з цього питання, а тому не могло порушувати прав ТОВ «СТРОЙ СИТИ» й не вимагало застосування спеціальних регуляторних процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Скасування ж оскаржуваного рішення у судовому порядку, у цьому конкретному випадку, не призведе до зміни обсягу прав та обов`язків Товариства, не вплине на правову регламентацію спірних правовідносин, а відтак не забезпечить ефективний захист його прав та інтересів. У такому випадку не буде досягнуто виконання завдання адміністративного судочинства.
Ураховуючи усе вищевикладене, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги про відсутність підстав віднесення оскаржуваного рішення Голопристанської міської ради до актів регуляторного характеру, оскільки це рішення не наділено сукупністю усіх ознак, притаманних регуляторному акту, і передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
При цьому, оскільки права Товариства, на захист яких подано цей позов, спірним рішенням не порушені, це зумовлює відмову у його задоволенні.
Вирішуючи спір, апеляційний суд враховує правові висновку зроблені Верховним Судом у постанові від 07.10.2021 року по справі №160/17179/20.
За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення (п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України).
Відповідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Отже, судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права, а відтак, відповідно до приписів ст. 315,317 КАС України, оскаржуване рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Голопристанської міської ради – задовольнити повністю.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 липня 2021 року у справі №540/2389/21 – скасувати та прийняти нове судове рішення.
У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Строй - Сити" до Голопристанська міська рада Херсонської області про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити повністю.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст судового рішення виготовлено та підписано суддями 15.11.2021 року.

Суддя-доповідач 	 	Димерлій О.О.	
Судді	    	Єщенко О.В.    Шляхтицький О.І.