ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
17 листопада 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/217/21
Провадження № 11-240заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Пількова  К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/217/21 за позовом  ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування санкцій до нього 
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року(у складі колегії суддів Гусака  М. Б., Васильєва І. А., Пасічник С.С., Юрченко В. П., Хохуляка  В. В.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.            02 червня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив суд визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині пункту 634 додатку 1, відповідно до якого до нього застосовано санкції.
Одночасно з пред`явленням позову на підставі вимог статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позивач подав заяву про забезпечення позову, у якій просив суд вжити заходи забезпечення позову, передбачені статтею 151 КАС України, шляхом зупинення на час розгляду справи дії Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 у частині пункту 13 графи «Вид обмежувального заходу» відповідно до Закону України «Про санкції» пункту 634 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14  травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким до ОСОБА_1 застосовано «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України)».
2.            Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2021 року відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі № 9901/217/21.
3.            14 червня 2021 року ОСОБА_1 повторно подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду клопотання про забезпечення позову, у якому просить суд вжити заходів забезпечення позову шляхом заборони Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України, Державній міграційній службі України, а також Службі безпеки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національному антикорупційному бюро розслідувань та іншим правоохоронним органам України вчиняти такі дії до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 9901/217/21: скасовувати дозвіл на імміграцію; скасовувати посвідку на постійне місце проживання; відмовляти в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусово видворити за межі України.
Також у зазначеній заяві позивач просив до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 9901/217/21 «зобов`язати Адміністрацію Державної прикордонної служби України обмежити його виїзд за межі України».
4.            На обґрунтування заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 зазначив, що невжиття заходів забезпечення позову призведе до неможливості виконання рішення суду у цій справі.
Окрім того, позивач зауважив, що в разі невжиття заходів забезпечення позову існує ризик того, що він у примусовому порядку буде переданий до Російської Федерації в порядку реадмісії.
5.            Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року у задоволенні заяви  ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовлено.
6.            Не погодившись з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року,  ОСОБА_1  01 липня 2021 року звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
7.            Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 07 липня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року та витребувано з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 9901/217/21, що стосуються вирішення питання щодо забезпечення позову.
8.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 липня 2021 року призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
9.            Ухвалою від 15 вересня 2021 року Велика Палата Верховного Суду відклала розгляд справи на 17 листопада 2021 року та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду копії матеріалів справи № 9901/217/21.
10.         Станом на 17 листопада2021 року від відповідача відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Висновки суду першої інстанції
11.         Суд першої інстанції відмовив ОСОБА_1 в задоволенні заяви про забезпечення позову у справі № 9901/217/21, та виходив з того, що забезпечення позову шляхом заборони вчиняти дії Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України, Державній міграційній службі України, а також Службі безпеки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національному антикорупційному бюро розслідувань та іншим правоохоронним органам України стосовно реалізації персональних спеціальних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 фактично призведе до зупинення оскаржуваного Указу Президента України в частині.
12.         На підставі зазначеного висновку Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виснував, що прохальна частина заяви про забезпечення позову фактично зводиться до часткового зупинення акта Президента України, що забороняється процесуальним законодавством України, а відтак клопотання ОСОБА_1 про забезпечення позову не підлягає задоволенню.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
13.         На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку та порушив норми процесуального права. 
14.         Зокрема, ОСОБА_1 зауважує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду помилково застосував пункт 1 частини третьої статті 151 КАС України. Обґрунтовує це тим, що жодна з його вимог не стосується зупинення акта Президента України.
15.         Також скаржник зазначає, що обраний ним спосіб забезпечення позову передбачений пунктом 4 частини першої статті 151 КАС України, обмеження щодо застосування якого цей Кодекс не містить. Також вважає, що самостійна зміна судом  способу забезпечення позову є втручанням у вимоги заявника, а відтак є процесуальним порушенням.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
16.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи, наведені в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про часткове задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 з таких підстав та мотивів.
17.         Велика Палата Верховного Суду як суд апеляційної інстанції має перевірити чи дотримано Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду при вирішенні заяви про забезпечення позову у цій справі відповідні норми КАС України та чи правильно застосовані релевантні норми матеріального права та правозастосовна практика.
Релевантні норми КАС України та відповідні правозастосовні акти
18.         Згідно із частиною першою статті 150 КАС України  суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
19.         На підставі частини другої цієї статті Кодексу  забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
20.         Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечений шляхом: 
- зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
- заборони відповідачу вчиняти певні дії; 
- заборони іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
- зупинення стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
21.         Відповідно до пункту першого частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
22.         Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 червня 2011 року № 5-рп/2011 зазначив, що право на забезпечення адміністративного позову може бути обмежене з урахуванням особливостей публічно-правових відносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Регулювання підстав та порядку забезпечення позову здійснюється в інтересах не лише позивача, а й інших осіб - учасників провадження, суспільства, держави в цілому з дотриманням критеріїв домірності (пропорційності).
Учасниками судового провадження у сфері публічно-правових відносин, врегульованого оспорюваними положеннями КАС України, є, зокрема, парламент та глава держави. Прийняття ними актів та вчинення дій обумовлюються їхнім конституційним статусом та визначеними в Основному Законі України повноваженнями. Недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії пов`язане зі значущістю їх діяльності, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій і зумовлене тим, що використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб. Неможливість застосування судом заходів забезпечення позову у виключних випадках не є обмеженням конституційного права громадян на судовий захист.
Релевантні норми матеріального права та акти їх застосування
23.         Відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишити територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
24.         Конституційний Суд України в Рішенні від 25 лютого 2009 року № 5-рп/2009 зазначив, що Президент України, здійснюючи керівництво (у сфері національної безпеки й оборони держави), спрямовує дiяльнiсть суб`єктiв забезпечення нацiональної безпеки i оборони держави, зокрема Збройних Сил України, Служби безпеки України, Служби зовнiшньої розвiдки України, Державної прикордонної служби України, iнших вiйськових формувань, утворених вiдповiдно до законiв України.
25.         Статтею 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права передбачено, що кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну. Зазначені права не можуть бути об`єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачено законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров`я чи моральності населення або прав і свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.
26.         Згідно із статтею 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною. На здійснення цих прав не може бути встановлено жодних обмежень, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров`я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.
27.         З метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (частина перша статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII«Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
28.         Відповідно до частини першої статті 30 Закону України від 22 вересня 2011 року № 3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, органи охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України) або органи Служби безпеки України можуть лише на підставі винесеної за їх позовом постанови адміністративного суду примусово видворити з України іноземця та особу без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення, крім випадків затримання іноземця або особи без громадянства за незаконне перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України та їх передачі прикордонним органам суміжної держави.
29.         На виконання вимог Закону № 3773-VI Міністерством внутрішніх справ, Адміністрацією Державної Прикордонної служби України та Службою безпеки України видано наказ від 23 квітня 2012 року № 353/271/150 «Про затвердження Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства». Відповідно до пункту 4 зазначеної Інструкції іноземці можуть бути примусово повернуті до країни походження чи третьої країни на підставі рішення органу ДМС або органу охорони державного кордону, або органу СБУ про примусове повернення чи примусово видворені на підставі винесеної за позовом цих органів / підрозділів постанови адміністративного суду про примусове видворення.
Щодо суті заяви
30.         Як слідує з матеріалів скарги метою забезпечення позову у цій справі є забезпечення перебування скаржника на території України до прийняття рішення по суті спору.
31.         Оскаржуваним Указом введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14  травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», зокрема щодо ОСОБА_1 .
32.         У пункті 634 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14  травня 2021 року зазначено, що до ОСОБА_1 , до того ж застосовуються інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України).
33.         З матеріалів справи слідує, що в заяві про забезпечення позову ОСОБА_1 визначає перелік державних органів, які уповноважені на виконання певних дій стосовно ОСОБА_1 на підставі оскаржуваного Указу Президента України.
34.          ОСОБА_1 просить забезпечити його позов до Президента України шляхом заборони Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України, Державній міграційній службі України, а також Службі безпеки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національному антикорупційному бюро розслідувань та іншим правоохоронним органам України вчиняти до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 9901/217/21 такі дії: скасовувати дозвіл на імміграцію; скасовувати посвідку на постійне місце проживання; відмовляти в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусово видворити за межі України, а також просить зобов`язати Адміністрацію Державної прикордонної служби України обмежити його виїзд за межі України.
35.         Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що заборона Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України, Державній міграційній службі України, Службі безпеки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національному антикорупційному бюро розслідувань та іншим правоохоронним органам України вчиняти дії, зокрема: скасовувати дозвіл на імміграцію; скасовувати посвідку на постійне місце проживання; відмовляти в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусово видворити за межі України - призведе до зупинення виконання оскаржуваного Указу Президента України в частині.
36.         Водночас пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення актів Президента України та встановлення заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
37.         Отже, в цій частині заявлених позивачем вимог суд першої інстанції правильно застосував пункт 1 частини третьої статті 151 КАС України.
38.         Водночас Велика Палата Верховного Суду, враховуючи незворотність наслідків видворення особи, звертає увагу сторін на те, що частиною першою статті 30 Закону України від 22 вересня 2011 року № 3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI) передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), органи охорони державного кордону або органи Служби безпеки України можуть лише на підставі винесеної за їх позовом постанови адміністративного суду примусово видворити з України іноземця та особу без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення. 
Щодо неможливості забезпечення позову шляхом обмеження виїзду скаржника за межі України
39.         У своїй заяві про забезпечення позову та апеляційній скарзі, серед іншого, скаржник просить зобов`язати Адміністрацію Державної прикордонної служби України обмежити виїзд за межі України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , до набрання судовим рішенням у адміністративній справі № 9901/217/21 законної сили.
40.         Велика Палата Верховного Суду звертає увагу скаржника на те, що частина перша статті 151 КАС України містить виключний перелік способів забезпечення позову, у якому відсутня норма, яка б дозволяла суду застосовувати забезпечення позову шляхом зобов`язання іншим особам вчинити певні дії. 
41.         До того ж не можна забезпечити порушене, на думку скаржника, право не бути незаконно видвореним шляхом обмеженнясвободи його пересування.
У рішенні у справі Gochev v. Bulgaria від 26 листопада 2009 року ЄСПЛ сформулював загальні стандарти щодо права на свободу пересування, зазначивши, що таке обмеження має відповідати одразу трьом критеріям: по-перше, має ґрунтуватися на законі, по-друге, переслідувати одну з легітимних цілей, передбачених у частині третій статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції, і по-третє, знаходитися в справедливому балансі між правами людини та публічним інтересом (тобто бути пропорційним меті його застосування). 
42.         Застосування визначених ЄСПЛ критеріїв до обставин цієї справи дає підстави для висновку про те, що вимога скаржника щодо обмеження йому виїзду за межі території України не відповідає як вимогам національного законодавства, так і міжнародним стандартам.
43.         Відтак Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного по суті висновку про відмову у забезпеченні позову, однак не врахував того, що порядок примусового видворення іноземців та осіб без громадянства має відповідати відповідним положенням Закону № 3773-VI та не надав оцінку в частині заяви про забезпечення позову шляхом обмеження виїзду скаржника за межі України.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
44.          Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
45.         Згідно із частиною першою статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
46.          Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні з викладенням його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Висновки щодо розподілу судових витрат
47.          Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
48.          Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні, але виключно щодо мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 311, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.                 Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.                 Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16  червня 2021року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3.                 У іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                                   Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                                       К. М. Пільков
                                                Ю. Л. Власов                                                            О. Б. Прокопенко
                                                І. В. Григор`єва                                                        В. В. Пророк
                                                Ж. М. Єленіна                                                          Л. І. Рогач
                                                О. С. Золотніков                                                     О. М. Ситнік
                                                Л. Й. Катеринчук                                                    В. М. Сімоненко
                                                В. С. Князєв                                                             І. В. Ткач
                                                Г. Р. Крет                                                                  С. П. Штелик