ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

06 жовтня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/1656/21	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача:  Шальєвої В.А.
суддів:                           Білак С.В., Олефіренко Н.А.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2021 р. (суддя Конишева О.В., повне судове рішення складено 04.06.2021 р.) в справі № 280/1656/21 за позовом ОСОБА_1  до Запорізької обласної прокуратури про визнання бездіяльності  протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
           ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності  щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати частини заробітної плати – посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 р. по 25.08.2016 р., зобов`язання  сплатити на його користь матеріальну шкоду в розмірі 235  718,79 грн.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2021 р. в задоволенні позову відмовлено.
В апеляційній  скарзі позивач просить  скасувати рішення  з підстав неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи,  неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, ухвалити нове рішення про  задоволення позову. Вказує, що суд першої інстанції зобов`язаний був застосувати норми Конституції України як норми прямої дії, а належним способом захисту порушених прав є саме стягнення з Держави Україна матеріальної шкоди за період з липня 2015 року по серпень 2016 року в розмірі недоплаченої заробітної плати. На думку апелянта, спірні правовідносини  не виникли з моменту прийняття Конституційним Судом України  рішення від 26.03.2020 р. № 6-р/2020, а внаслідок прийняття такого рішення за спірний період, під час якого діяв акт, що визнаний неконституційним. При цьому наполягає, що предметом його позову є відшкодування матеріальної шкоди, тому суд першої інстанції мав постановити рішення про стягнення завданої шкоди.  
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги.
Справа судом розглянута  без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами на підставі п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
Перевіривши  законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач працював на різних посадах в органах прокуратури Запорізької області з вересня 2010 року. Наказом прокурора Запорізької області від 25.08.2016 № 196ц в порядку переведення до Генеральної прокуратури України позивача звільнено з посади старшого слідчого відділу прокуратури Запорізької області з 25.08.2016.
Встановивши,  що  нарахування позивачу у спірний період заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», тобто, з урахуванням положень Закону України №80-VIII від 28 грудня 2014 року «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України №79-VIII від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» у розмірі, встановленому законом, суд першої інстанції дійшов висновку, що заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом.
Тому суд першої інстанції дійшов висновку,  що дії Запорізької обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати позивачу заробітної плати, розраховуючи оклад прокурора відповідно до положень  ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», у період з 01.07.2015 по 25.08.2016 року, не можуть бути визнані протиправними, оскільки вони відповідали вимогам нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період.
Також суд першої інстанції вважав, що  Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 року№6-р/2020  на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки останні у даній справі виникли до прийняття такого рішення.
Суд визнає приведені висновки обґрунтованими, з огляду на наступне.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 з 29.09.2010 р. по 25.11.2019 р. працював в органах прокуратури України, зокрема в період з липня 2015 р. по серпень 2016 р. – на посадах  слідчого  слідчого відділу прокуратури Запорізької області,  старшого слідчого слідчого відділу прокуратури Запорізької області.
Спірним в цій справі є питання визначення розміру заробітної плати позивача як працівника прокуратури в період з липня 2015 р. по серпень 2016 р., а також наявності підстав для стягнення з Держави Україна матеріальної шкоди за цей період в розмірі недоплаченої заробітної плати внаслідок прийняття Конституційним Судом України  рішення від 26.03.2020 р. № 6-р/2020.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України,  визначав Закони України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі – Закон  № 1697-VII), яким забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Закон № 1697-VII набрав чинності 15.07.2015 р.  
Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»    (далі - Закон № 113-IX), який набрав чинності 25.09.2019 р., внесено зміни до Закону  № 1697-VII, зокрема, статті 81, яка регулює питання заробітної плати.
Так, за приписами  частин першої – третьої статті 81 Закону № 1697-VII в редакції Закону № 113-ІХ   заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.
Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
До внесення змін до Закону № 1697-VII Законом № 113-ІХ частини перша-третя статті 81 мала наступну редакцію:
«Заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених  Законом, що запроваджується поетапно: з  1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.».
Частиною дев`ятою   статті 81 Закону № 1697-VII   визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Відповідно до частини другої   статті 8 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 р. № 108/95-ВР  (далі –  Закон  №108/95-ВР) умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі  статтею 13 Закону  №108/95-ВР  оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами першою та другою   статті 23 Бюджетного кодексу України  встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до частини першої  статті 51 Бюджетного кодексу України  керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
За приписами  статті 89 Закону № 1697-VII   функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
За змістом статті 90 Закону  № 1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно із кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Відповідно до пункту 9 Прикінцевих положень Закону  України «Про Державний бюджет України на 2015 рік»  норми і положення, зокрема,  статті 81 Закону України «Про прокуратуру»  застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.
Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена  постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даний етап розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.
Закон України №80-VIII від 28 грудня 2014 року «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України №79-VIII від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону України №1697-VII від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру», а тому  у 2015 році норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 Закону №1697-VII.
Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це було передбачено постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 р. «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Аналогічна правова позиція щодо застосування приведених норм  права висловлена Верховним Судом України у постановах від 04.11.2015 р. в справі № 21-1461, від 30.03.2016 р. в справі № 21-271а16, від 13.07.2016 р. в справі  № 21-1488а16, Верховним Судом в постановах  від 14.03.2018 р. у справі №825/575/16, від 21.03.2018 р. №817/548/16, від 21.11.2018 р. № 808/2163/17, від 16.01.2019 р. №804/217/17, від 27.02.2019 р. №809/982/16, від 05.05.2020 р. в справі №824/490/16, яка обґрунтовано врахована судом першої інстанції при вирішенні справи.
Таким чином, суд визнає правильним висновок суд першої інстанції, що оскільки в період з липня 2015 року по серпень 2016 року  органом прокуратури здійснювалось нарахування позивачу заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 р. «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», тобто з урахуванням положень Закону України №80-VIII від 28.12.2014 р. «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України №79-VIII від 28.12.2014 р. «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» у розмірі, встановленому законом, то заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом.
Основним доводом позивача є те, що внаслідок визнання неконституційним окремого положення розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ  зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, він має право на відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, у вигляді неотриманої заробітної плати. 
Суд з цього приводу зазначає наступне.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020  у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають  Конституції України  (є неконституційними), окреме положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ  зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного  рішення Конституційного Суду України  визначено, що положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ  зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня  ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Водночас, як частиною другою  статті 152 Конституції України, так і частиною першою  статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України»  передбачено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності  Конституції України  (конституційності)  Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08 грудня 2004 року №2222-IV  (справа про додержання процедури внесення змін до  Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Таким чином, дія окремого положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  згідно з  рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020  у справі № 1-223/2018(2840/18) втратила чинність з 26 березня 2020 року.
Відтак, саме після втрати чинності окремими положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  внаслідок визнання таких положень неконституційними  рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020  у справі № 1-223/2018(2840/18) (з 26 березня 2020 року) позивачу заробітна плата мала нараховуватися відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України  від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а не відповідно до положень статті 81 Закону  № 1697-VІІ.
Оскільки Рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення Рішення, є правильним висновок суду першої інстанції, що Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 р.   № 6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки правовідносини у цій справі виникли до прийняття такого рішення та мали місце з липня 2015 року по серпень 2016 року.
Враховуючи, що рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 прийняте 26.03.2020 року, тому право на отримання заробітної плати у розмірі, виходячи із визначеного законом розміру посадового окладу, виникає з дня прийняття рішення Конституційним Судом України, а саме з 26.03.2020 року.
Стосовно посилань апелянта не неврахування судом першої інстанції положень частини третьої статті 152 Конституції України, якими гарантовано відшкодування шкоди від дії актів, що визнані неконституційними, суд зазначає, що не було предметом позову питання відшкодування шкоди, заподіяної позивачу від дії актів, що визнані неконституційними, позаяк предметом позову в цій справі є виключно питання розміру заробітної плати,  про що свідчить  формулювання позивачем вимог: «визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної прокуратури, яка відповідно до  ст. 52 КАСУ  є правонаступником прокуратури Запорізької області, щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч. 3  ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 по 25.08.2016 протиправною, зобов`язати відповідача сплатити  матеріальну шкоду у розмірі 235 718 грн. 69 коп. …». 
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9,   242, 243,   308, 311,  315,   316,   321,   322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд   
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2021 р. в справі № 280/1656/21  залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2021 р. в справі № 280/1656/21 за позовом ОСОБА_1  до Запорізької обласної прокуратури про визнання бездіяльності  протиправною, зобов`язання вчинити певні дії  залишити без змін.
Постанова  набирає законної сили з дати її прийняття 06.10.2021 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
          Повне судове рішення складено 06.10.2021 р.
   
             Суддя-доповідач                                                                      В.А. Шальєва 

                               суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      Н.А. Олефіренко