УХВАЛА
про передачу справи на розгляд палати

19 жовтня 2021 року 

м. Київ
справа №154/3345/16
адміністративне провадження №К/9901/42686/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017 (колегія у складі суддів Улицького В.З., Гулида Р.М., Кузьмича С.М.)
у справі №154/3345/16
за позовом  ОСОБА_1 
до Володимир-Волинської міської ради, 
третя особа - ОСОБА_2 , 
про визнання незаконним та часткове скасування рішення.

І. ПРОЦЕДУРА

1.          05.12.2016 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Володимир-Волинської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 , про визнання незаконним та часткове скасування рішення Володимир-Волинської міської ради Волинської області від 10.06.2016 № 8/7 в частині п. 9.1. 
2.          Постановою Володимир-Волинського міського суду Волинської області від 24.01.2017 позов задоволено:
-          визнано незаконним та скасовано рішення Володимир-Волинської міської ради Волинської області від 10.06.2016 № 8/7 в частині п. 9.1. щодо відмови в наданні дозволу на 

розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 900 кв.м. із земель комунальної власності земель житлової і громадської забудови у АДРЕСА_1 , з метою передачі у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;
-          зобов`язано Володимир-Волинську міську раду Волинської області включити на розгляд чергової сесії питання про розгляд заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 900 кв.м за адресою АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та прийняти відповідне рішення. 
3.          Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017 постанову Володимир-Волинського міського суду Волинської області від 24.01.2017 скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволені позову.
4.          24.04.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017, в якій він просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.04.2017 відкрито провадження у справі. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу було передано до Верховного Суду

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.03.2016 до виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради надійшло звернення Громадської організації «Ветеранів, учасників та інвалідів АТО» з проханням сприяти у виділенні земельних ділянок для учасників війни на сході нашої держави згідно з поданими документами і черговістю подання заяви (копія листа в матеріалах справи).
7.          За результатами обговорення різних пропозицій щодо порядку надання земельних ділянок учасникам АТО на засіданні постійної комісії з питань містобудування, житлово-комунального господарства, інфраструктури, комунальної власності, енергозбереження та земельних відносин Володимир-Волинської міської ради 31.03.2016 було прийнято рішення рекомендувати сесії надавати ділянки згідно списку черговості.
8.          При розгляді питань щодо надання земельних ділянок учасникам АТО сесією міської ради враховуються чи мало місце отримання поранень, одержання державних нагород, перебування у полоні, окрему категорію становлять також сім`ї загиблих учасників АТО.
9.          Враховуючи рекомендації постійної комісії, щодо надання земельних ділянок учасникам АТО згідно списку черговості, рішенням Володимир-Волинської міської ради від 10.06.2016 №8/7 було відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 900 кв.м із земель комунальної власності земель житлової і громадської забудови у АДРЕСА_1 , з метою передачі у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
10.          Цим же рішенням міської ради було надано дозвіл учаснику АТО ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за вищевказаною адресою.
11.          В матеріалах судової справи є копія заяви ОСОБА_2 від 01.04.2016 №С-2253 із проханням надати земельну ділянку у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд. До вказаної заяви, окрім копії документа, що посвідчує особу, ОСОБА_2 було надано документи на підтвердження його статусу як учасника АТО. Крім цього, гр. ОСОБА_2 було надано довідку від 13.05.2015 про те, що 10.02.2015 внаслідок артилерійського обстрілу касетними суббоєприпасами РСЗВ старший солдат ОСОБА_2 одержав вогнепальне наскрізне осколкове поранення м`яких тканин лівої лопаткової ділянки.
12.          В той же час ОСОБА_1 із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 звернувся 29.04.2016  №2835/ІВ-03 (копії заяв ОСОБА_2 та ОСОБА_1 в матеріалах справи).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13.          Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у квітні 2016 року позивач звернувся до відповідача з заявою про виділення йому як учаснику бойових дій земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у м.Володимир-Волинський та відповідно до чинного законодавства України подав всі необхідні документи, вказавши точне місце розташування земельної ділянки, погодивши межі ділянки з суміжними землекористувачами (сусідами), в управлінні містобудування та архітектури, а також в управлінні Держгеокадастру у Володимир-Волинському районі. Однак відповідач прийняв рішення від 10.06.2016 № 8/7, яким йому було відмовлено в наданні такого дозволу.
14.          Відповідач зазначив, що ним прийнято законне рішення на підставі рекомендацій постійної депутатської комісії міської ради з питань містобудування, ЖКГ, інфраструктури, комунальної власності, енергозбереженню та земельних відносин, оскільки земельні ділянки міською радою виділяються учасникам бойових дій згідно черговості надходження заяв.
15.          Третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 , заперечив проти задоволення позову, оскільки йому відповідачем надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки за вказаною позивачем адресою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Володимир-Волинська міська рада безпідставно відмовила позивачу у наданні йому дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення вказаної у рішенні земельної ділянки. 
17.          Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються такі питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Тобто оскаржуване позивачем рішення прийняте в межах повноважень органу місцевого самоврядування, а суд не вправі приймати рішення з питань, віднесених до виключної компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки відповідач неправомірно всупереч нормам чинного законодавства відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Відповідач не надав суду списку черговості.
19.          22.05.2017 надійшов відзив від третьої особи, в якому ОСОБА_2 покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що відповідач діяв в межах чинного законодавства та відповідно до рекомендацій постійної комісії від 31.03.2016, оскільки третя особа подала заяву про надання дозволу раніше, ніж позивач.
20.          22.05.2017 надійшов відзив від відповідача, в якому останній зазначає про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги. Аргументи відповідача співпадають з висновками суду апеляційної інстанції.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про необхідність передачі справи на розгляд палати, до складу якої входить колегія суддів.
22.          Ключовим правовим питанням, щодо якого виник спір, є надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (далі - дозволу), на яку претендує декілька осіб.
23.          Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
24.          У постановах Верховного Суду від 28.09.2021 у справі №815/6942/17, 28.09.2021 у справі №462/4395/17, від 22.10.2020 у справі №815/7279/16, від 11.12.2019 у справі №814/1241/16, від 15.09.2020 у справі № 815/3055/17 та інших формульовано загальний підхід про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених  частиною сьомою статті 118 ЗК України.
25.          В окремих справах поставало питання про правомірність врегулювання черговості надання земельних ділянок. У постановах від 28.01.2020 у справі №    2240/2962/18, від 09.12.2020 у справі №361/1495/16-а, від 31.03.2021 у справі № 1340/4596/18 Верховний Суд дійшов висновку, що Земельним кодексом України безпосередньо не встановлено черговості розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування клопотань громадян про безоплатну передачу їм у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, а також не надано органам місцевого самоврядування повноважень щодо прийняття рішень, які б урегульовували питання черговості надання земельних ділянок.
26.          Водночас залишилося не вирішеним питання щодо правомірності застосування черговості під час надання дозволу на земельну ділянку, на яку претендує декілька осіб.
27.          У практиці Верховного Суду виникали схожі ситуації, однак не знайшли однозначного вирішення. 
28.          Зокрема, у постанові від 29.09.2020 у справі №688/2908/16-ц Велика Палата Верховного Суду сформулювала лише загальні підходи до вирішення таких спорів:

"39. Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи.
40. З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
41. Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи
…
75. Земля є унікальним обмеженим природним ресурсом. Земля є базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства.
76. Отже, розподіл землі є особливо чутливим до принципів справедливості, розумності і добросовісності (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України).
77. Велика Палата Верховного Суду вважає, що неконкурентне надання землі у користування за наявності двох або більше бажаючих не відповідає зазначеним принципам.
78. Зокрема, не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка раніше за інших дізналася про існування вільної земельної ділянки і звернулася з відповідною заявою. Крім того, такий підхід стимулює використання інсайдерської інформації, що є одним із проявів корупції, а тому є неприпустимим.
79. Тим більше не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка пізніше за інших звернулася з відповідною заявою, але якій тим не менше надано перевагу. Такий підхід може створювати підґрунтя для розвитку корупції.
80. Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавець, запроваджуючи регулювання щодо надання землі у користування, не міг мати на меті стимулювання зловживань, посилення соціальної нерівності і спрямованість на неправовий та непрозорий перерозподіл основного національного багатства - землі. Отже, відповідне законодавство слід тлумачити таким чином, що за наявності двох або більше бажаючих отримати земельну ділянку державної чи комунальної власності в оренду - право оренди такої земельної ділянки підлягає продажу на конкурентних засадах (земельних торгах)".

29.          Таким чином, ключовим для вирішення спору є оцінка добросовісності дій міської ради під час прийняття оскаржуваного рішення. Зважаючи на те, що у справі, що розглядається, йдеться про безоплатну приватизацію земельної ділянки, а не про надання її в оренду (як у справі №688/2908/16-ц, що її розглядала Велика Палата Верховного Суду), конкурентний принцип застосовуватися не може. Однак сам принцип надання ділянки лише одному з претендентів, визначених добросовісно та на об`єктивних засадах є прийнятним і у справі, що розглядається.
30.          За таких обставин потребує уточнення загальний підхід про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу, і висловлення правової позиції щодо його застосування до ситуацій, коли на одну й ту саму ділянку претендує декілька осіб. 
31.          Відповідно до ч. 1 ст. 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
Відступ від висновку може полягати, зокрема, в уточненні цього висновку або встановленні винятку з нього.
32.          Згідно з ч. ч. 1, 4 ст. 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
33.          Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій-четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
34.          За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи №154/3345/16 (К/9901/42686/18) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу.

Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Суд, -

У Х В А Л И В:

Справу №    154/3345/16 передати на розгляд палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                     О.П. Стародуб