ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

10 грудня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 340/4934/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Ясенової Т.І. (доповідач),
                               суддів:  Головко О.В., Суховарова А.В.,     
розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу в м. Дніпрі за апеляційною скаргою Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.03.2021 (головуючий суддя Брегей Р.І.) за позовом ОСОБА_1 до Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування рішення і зобов`язання вчинити певні дії, - 
                                                          ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, в якому просила: 
визнати протиправними та скасувати рішення Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 04.06.2020 № 3610 «Про відмову  у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» ухвалене на 49 сесії 8 скликання Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області;
зобов`язати Соколівську сільську раду Кропивницького району Кіровоградської області у встановленому законодавством поряду надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовним розміром 0,1200 га для  будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ – 02.01), в тому числі по угіддях: 0,1200 га – під житловою забудовою одно та двоповерховою за рахунок категорії земель житлової та громадської забудови, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
В обґрунтування позову посилається на те, що 05.02.2020 позивач звернувся до  Соколівської сільської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовним розміром 0,1200 га для  будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ – 02.01), в тому числі по угіддях: 0,1200 га – під житловою забудовою одно та двоповерховою за рахунок категорії земель житлової та громадської забудови, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . До заяви була долучена і схема бажаного місця розташування. За результатами розгляду вказаної заяви, наприкінці червня 2020 року відповідач надав лист-відповідь від 23.06.2020 № 02-41/663 до якого долучена копія рішення від 04.06.2020 №3610 «Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» ухвалене на 49 сесії 8 скликання Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області  у зв`язку з тим, що дана земельна ділянка надана іншій особі. Позивач вважає, що відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні дозволу.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.03.2021 позов задоволено.
Визнано протиправним і скасовано рішення Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 04 червня 2020 року, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі заяви від 05 лютого 2020 року.
Зобов`язано Соколівську сільську раду Кропивницького району Кіровоградської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (шляхом безоплатної передачі) площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) (під житловою забудовою одно- та двоповерховою, за рахунок категорії земель житлової та громадської забудови за адресою: напроти АДРЕСА_1 ) на підставі заяви від 05.02.2020.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання вчинити певні дії та ухвали в цій частині нове рішення, яким у задоволенні цієї позовної вимоги відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Отже рішення суду в частині зобов`язання відповідача вчинити певні дії підлягає скасуванню.   
Позивачем до суду надіслано відзив на апеляційну скаргу, в якому заявник погоджуючись з висновками суду першої інстанції, та зазначаючи про необґрунтованість доводів та вимог апеляційної скарги, просить суд залишити її без задоволення  рішення суду першої інстанції без змін.
Скаржником до суду надіслано відповідь на відзив на апеляційну скаргу, в якій відповідач зазначає про те, що відзив  непослідовним та неґрунтовним, не містить посилання на норми матеріального права, якими позивач обґрунтовує свою позицію.
Справа судом розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, 05.02.2020 ОСОБА_1 звернулася до Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (шляхом безоплатної передачі) площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) (під житловою забудовою одно- та двоповерховою, за рахунок категорії земель житлової та громадської забудови за адресою: АДРЕСА_1 , територія якого відноситься до юрисдикції сільської ради (а.с.24). 
Разом із заявою позивач надав графічні матеріали щодо бажаного місця розташування земельної ділянки.
04.06.2020 Соколівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області прийняла рішення №3610, яким відмовила у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку із тим, що земельна ділянка надана іншій особі (а.с.34). 
Відповідно до рішення Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 04.06.2020 №3609 ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної позивачем земельної ділянки (а.с.63).
Відповідач повідомив, що не приймав рішення про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність земельної ділянки ОСОБА_2 (а.с.80).
Не погоджуючись із оскаржуваним рішенням сільської ради, позивач звернувся до суду із даним позовом.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції не оскаржувалось відповідачем в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним і скасування рішення Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 04 червня 2020 року, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі заяви від 05 лютого 2020 року, в цій частині судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.
Отже, колегією суддів переглядається рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.03.2021 в частині задоволеної вимоги про зобов`язання Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (шляхом безоплатної передачі) площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) (під житловою забудовою одно- та двоповерховою, за рахунок категорії земель житлової та громадської забудови за адресою: напроти АДРЕСА_1 ) на підставі заяви від 05.02.2020.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з таких підстав.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Положеннями частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.
За змістом частин першої - четвертої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі , зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
У відповідності до частини 6    статті 118 Земельного кодексу України    громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини 7 даної статті    відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що    Земельним кодексом України    визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Водночас чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від   18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.
Так, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Водночас, у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 ЗК України, з відповідним вмотивуванням.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Як встановлено судом та не заперечується відповідачем, підставою для  відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою було надання відповідного дозволу іншій особі. 
Водночас відповідачем не надано доказів щодо передання спірної земельної ділянки у власність третім особам.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення відповідача не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, оскільки підстава, на яку послався відповідач при відмові у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою (надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо бажаної земельної ділянки іншій особі), відсутня серед підстав, виключний перелік яких наведено у частині сьомій статті 118 ЗК України. За таких обставин висновок суду першої інстанції про протиправність оскаржуваного рішення відповідача  є обґрунтованим.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не означає, що земельна ділянка виділяється конкретній особі, та не є тотожним поняттю передачі земельної ділянки у власність, а є лише початковою стадією процедури  безоплатного одержання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності. Як позивач, так і інші особи мають рівне право розробляти проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності на земельну ділянку.
Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, сформованій у постанові від 28.02.2020 у справі №461/1257/17.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що стаття 118 ЗК України встановлює вичерпний перелік таких підстав, серед яких відсутня така підстав,  як надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку. З огляду на це, є правильними висновок суду першої інстанції про те, що у відповідача були відсутні правові підстави для відмови позивачці у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з посиланням на надання дозволу на розробку проекту землеустрою на ту ж саму земельну ділянку іншій особі.
Надаючи оцінку доводам відповідача стосовно того, що задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.
Вказана позовна вимога є похідною від вимог про визнання протиправною відмови відповідача у наданні такого дозволу, а тому, враховуючи встановлені у справі обставини, також підлягає задоволенню.
Відповідно до Рекомендації Комітету Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Ради Європи 11.03.1980 на 316-й нараді, у відповідності до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це  сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.
У разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження.
До того ж, запорукою правильного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні від 06.09.1978 року у справі "Класс та інші проти Німеччини", зазначив, що "із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури".
Повноваження суду при вирішенні адміністративної справи визначені статтею 245 КАС України, відповідно до пункту 2 частини 1 якої у разі задоволення адміністративного позову суд може ухвалити постанову про зобов`язання відповідача вчинити певні дії. Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, проте відповідний спосіб захисту має бути законним та відповідати певній нормі права.
Враховуючи підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, 
а також необхідність застосування принципу ефективності судового захисту порушених прав, колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Суд зазначає, що покладення такого обов`язку на відповідача не є перебиранням функції суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта та зобов`язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов`язковість ефективного механізму захисту порушеного права.
Позивач правомірно очікувала на розгляд її заяв про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та отримання позитивного рішення на свою заяву.
Так, в абз.10 п.9 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 р. №3-рп/2003 Конституційний Суд України наголошував, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
До того ж, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення суду.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Саме такою є правова позиція Верховного Суду України, викладена 07.06.2016 року у справі №820/3507/15.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав передбачених статтею 317 КАС України для скасування рішення суду першої інстанції. Доводи апеляційної скарги висновки суду не спростовують.
Керуючись статтями 241-245, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд,-

                                                   ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.03.2021  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
   
Головуючий - суддя                                                                      Т.І. Ясенова 

                               суддя                                                                      О.В. Головко 

                               суддя                                                                      А.В. Суховаров