ПОСТАНОВА
Іменем України
28 жовтня 2021 року 
Київ
справа №240/8547/19
адміністративне провадження № К/9901/35613/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Бевзенка В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 (головуючий суддя: Капинос О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019 (головуючий суддя: Боровицький О.А., судді: Шидловський В.Б., Матохнюк Д.Б.) у справі №240/8547/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2019 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області або відповідач), в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11.09.2018 №6-3556/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою».
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано пункт 1 наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11.09.2018 №6-3556/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою».
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати в цій частині оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову повністю. 
Рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог позивач не оскаржує. 
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач у вересні 2017 року звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Пиріжківської сільської ради Малинського району Житомирської області.
Листом від 23.10.2017 №Р-14179/0-11400/6-17 ГУ Держгеокадастру у Житомирській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав, що у четвертому кварталі 2017 року по Житомирській області площа земельних ділянок, які можуть передаватися у межах норм безоплатної приватизації не передбачена відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними».
Не погоджуючись із зазначеною відмовою позивач оскаржив таку в судовому порядку.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 27.11.2017 у справі №806/3091, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018, позов задоволено частково:
визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою від 23.10.2017 №Р-14179/0-11400/6-17;
зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Пиріжківської сільської ради Малинського району Житомирської області.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
На виконання зазначеного судового рішення у справі №806/3091, відповідач повторно розглянув клопотання позивача від 15.09.2017 та прийняв рішення, оформлене листом від 02.03.2018 №Р-14179/0-840/0/22-18, яким відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з тих підстав, що бажана земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Житомирської області.
Не погоджуючись із таким рішенням, позивач оскаржив його до суду.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 31.05.2018 у справі №806/1391/18 визнано протиправним і скасовано рішення ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 02.03.2018 №Р-14179/0-840/0/22-18 про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки та зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться за межами населеного пункту с. Пиріжки Малинського району Житомирської області, згідно поданого клопотання.
На виконання зазначеного судового рішення у справі №806/1391/18, ГУ Держгеокадастру у Житомирській області 11.09.2018 видано наказ №6-3557/14-18-СТ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться за межами населеного пункту с. Пиріжки Малинського району Житомирської області, згідно поданого клопотання.
На підставі цього наказу, між позивачем та ПП «Граундплюс» було укладено договір на виконання робіт із розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться за межами населеного пункту с. Пиріжки Малинського району Житомирської області.
25.03.2019, в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), проект землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність було подано на погодження.
За результатами розгляду поданих документів, ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області було складено висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної від 01.04.2019 №3401/82-19, яким погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 загальною площею - 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населеного пункту с. Пиріжки на території Пиріжківської сільської ради Малинського району Житомирської області. 
В подальшому з метою реєстрації земельної ділянки, позивач 04.04.2019 звернувся до відділу у Малинському районі ГУ Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про внесення відомостей до Державного земельного кадастру 
Втім, 18.04.2019 державним кадастровим реєстратором відділу у Малинському районі ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Назаренко Н.В. було прийнято рішення про відмову у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру з підстав, що згідно відомостей з офіційного сайту Держгеокадастру, сформованих відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11.09.2018 №6-3556/14-18-СТ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», бажана земельна ділянка була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на земельних торгах.
На неодноразові звернення позивача, ГУ Держгеокадастру у Житомирській області листами від 11.05.2019, 17.05.2019, 23.05.2019 повідомило заявника про те, що на підставі наказу №6-3556/14-18-СГ від 11.09.2018 земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 2 га, що знаходиться на території с. Пиріжки Малинського району Житомирської області було включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на земельних торгах та наразі здійснюється підготовка лота до проведення земельних торгів. Заявнику також було роз`яснено, що законодавством України не встановлено обмежень стосовно кількості наказів про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо однієї і тієї ж земельної ділянки.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.09.2018 ГУ Держгеокадастру у Житомирській області дійсно видано наказ №6-3556/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», пунктом 1 якого було вирішено включити до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 2,000 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (01.01), з метою продажу права оренди на земельних торгах, яка розташована на території Пиріжківської сільської ради Малинського району.
Цим же наказом також було вирішено надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах земельну ділянку площею 2,000 га на території Пиріжківської сільської ради Малинського району Житомирської області (пункт 2 наказу №6-3556/14-18-СГ від 11.09.2018).
Пунктом 3 цього Наказу вирішено затвердити умови продажу - продаж права оренди строком на 7 років. Витрати на підготовку лота та винагорода виконавцю земельних торгів у сумі 50% річної плати за користування земельною ділянкою, але не більше 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян покладається на переможця земельних торгів.
При розробленні проекту землеустрою визначити наявність або відсутність обмежень щодо користування земельною ділянкою (пункт 4 наказу від 11.09.2018 №6-3556/14-18-СГ).
При поданні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на затвердження, подати затверджену технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки (пункт 5 цього Наказу).
Згідно із пунктом 6 наказу №6-3556/14-18-СГ контроль за його виконанням залишено за ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними спірним наказом, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог стверджує, що незважаючи на активні дії позивача направлені на набуття права власності на бажану земельної ділянки, відповідач спірним наказом включив її до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах. Вважає такий наказ протиправним, оскільки кадастровий номер земельній ділянці не присвоєний, отже у відповідача були відсутні підстави включати її до переліку. Також вказує, що наказ свідомо та навмисно виданий перед завершенням стадії узаконення прав позивача на бажану земельну ділянку. Таким чином, оскаржуваний наказ став перешкодою у реєстрації державним кадастровим реєстратором земельної ділянки після погодження проекту землеустрою. 
Відповідач позов не визнав. В обґрунтування своєї позиції послався на те, що з метою реалізації оскаржуваного наказу здійснюється підготовка лота до проведення земельних торгів з продажу права оренди на аукціоні. В спростування порушених прав позивача стверджує, що чинним законодавством не встановлено обмежень стосовно кількості наказів про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо однієї і тієї ж земельної ділянки.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами може бути включена земельна ділянка лише за умови присвоєння їй кадастрового номеру, тобто сформована земельна ділянка, оскільки об`єктом продажу на аукціоні може бути земельна ділянка, яка є об`єктом цивільного права. Водночас із інформації, зазначеній у додатку до оскаржуваного наказу №6-3556/14-18-СГ від 11.09.2018, суди встановили, що до переліку включено лише кадастровий квартал земельної ділянки, а не окремі земельні ділянки. Відповідно органом державної влади порушена процедура включення земельних ділянок до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного наказу в частині пункту 1.
При ухваленні судових рішень в частині задоволених позовних вимог суди послалися на висновки Верховного Суду, сформовані у подібних правовідносинах в постанові від 19.02.2019 у справі №815/905/17.
Водночас відмовляючи у скасуванні наказу №6-3556/14-18-СГ від 11.09.2018 повністю суди попередніх інстанцій виходили з того, що законом не встановлено обмежень щодо кількості дозволів на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, оскільки отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку. Сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору в частині вимог, у задоволенні яких відмовлено. Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій у порушення вимог статті 2 КАС України не забезпечено ефективного захисту його прав, свобод та інтересів від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Зазначив, що незважаючи на активні дії позивача направлені на одержання у власність бажаної земельної ділянки, відповідач видавши спірний наказ фактично здійснив перешкоди у закінченні процесу приватизації земельної ділянки. Наполягає, що мав правомірні очікування щодо оформлення права власності на земельну ділянку, оскільки ним було дотримано процедуру, яка передує одержанню правовстановлюючих документів на землю. З посиланням на правові висновки Верховного Суду у справі №472/1284/17 скаржник стверджує, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою одночасно двом особам суперечить вимогам землеустрою, позаяк сприяє позбавленню однієї з них можливості завершити розпочату відповідно до вимог земельного законодавства процедуру отримання у власність земельної ділянки. У такій ситуації, на переконання скаржника, порушуються права першого заявника на отримання у власність земельної ділянки. Відтак, за позицією скаржника, та обставина, що пунктом 2 оскаржуваного наказу відповідач фактично надав собі дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки порушуються його законні права.
Також скаржник стверджує, що судами попередніх інстанції оцінка законності наказу в іншій частині не надавалася.
У додатково поданих до суду касаційної інстанції письмових поясненнях скаржник при розгляді справи просить врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду (постанова від 29.09.2020 у справі № 688/2908/16-ц) висловлену щодо вирішення спорів у справах про визнання незаконними актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування про надання у власність (користування) земельних ділянок у ситуації, коли дозвіл на розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку надається кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Спірним у цій справі є питання правових наслідків надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки.
В контексті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає таке.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. 
Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування       громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
За змістом пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
За змістом частин першої - четвертої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. 
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі , зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. 
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання. 
Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
За приписами статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. 
Отже порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність, який регламентований статтями 116, 118 ЗК України, полягає в наступному:
- зацікавлена особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У клопотанні зазначаються, зокрема, орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення і додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.
- відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування надає дозвіл (або мотивовану відмову у його наданні).
- за замовленням заінтересованої особи виконавець розробляє проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.
- відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки означає дозвіл власника земельної ділянки здійснити певні дії направлені на відчуження в майбутньому об`єкта речових прав на користь заінтересованої особи, за умови дотримання цією особою встановленої земельним законодавством процедури отримання у власність земельної ділянки.
При цьому, колегія суддів враховує, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку. 
Водночас Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29.09.2020 в справі №688/2908/16-ц сформувала правовий підхід щодо вирішення спорів у справах про визнання незаконними актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування про надання у власність (користування) земельних ділянок у ситуації, коли дозвіл на розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку надається кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки, який полягає у наступному:
« 37. … відсутність договірних відносин між сторонами до моменту укладення договору не означає, що на переддоговірній стадії сторони не несуть жодних обов`язків по відношенню одна до одної. Добросовісність та розумність належать до фундаментальних засад цивільного права (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України). Отже, і на переддоговірній стадії сторони повинні діяти правомірно, зокрема, поводитися добросовісно, розумно враховувати інтереси одна одної, утримуватися від недобросовісних дій чи бездіяльності. Прояви таких обов`язків та недобросовісної чи нерозумної поведінки є численними і не можуть бути визначені у вичерпний спосіб. Зокрема, недобросовісну поведінку може становити необґрунтоване припинення переговорів, пропозиція нерозумних умов, які завідомо є неприйнятними для контрагента, вступ у переговори без серйозних намірів (зокрема з метою зірвати укладення договору з третьою особою, наприклад з конкурентом недобросовісної сторони переговорів), нерозкриття необхідної контрагенту інформації тощо.
38.    При цьому обов`язок діяти добросовісно поширюється на обидві сторони.
39.   Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи.
40.       З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
41.     Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
42.     Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу на те, що звернення особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки в оренду зумовлене інтересом особи на отримання цієї земельної ділянки, за відсутності для цього законних перешкод».
Отже, застосовуючи запропонований Великою Палатою Верховного Суду правовий підхід до вирішення цього конкретного спору, насамперед необхідно встановити правомірність (добросовісність) поведінки обох сторін правовідносин.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач двічі розглядав питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки. Двічі листами від 23.10.2017 №Р-14179/0-11400/6-17 та від 02.03.2018 №Р-14179/0-840/0/22-18 відповідач відмовляв у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з тих самих підстав, а саме у зв`язку із тим, що бажана земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Житомирської області.
Зазначені відмови були оскаржені в судовому порядку і судовими рішеннями у справах №806/3091/17 та №806/1391/18 були визнані протиправними. На виконання судового рішення у справі №806/1391/18, яким, серед іншого, було зобов`язано відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, ГУ Держгеокадастру в Житомирській області 11.09.2018 видано наказ №6-3557/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою». 
В подальшому позивач розробив та погодив у встановленому законом порядку проектну документацію, чим продемонстрував намір отримати у власність бажану земельну ділянку. 
Зазначені обставини свідчать про активну позицію позивача щодо узаконення права власності на спірну земельну ділянку.
Водночас, як стало відомо позивачу з відмови державного кадастрового реєстратора у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру, ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ще 11.09.2018 видано наказ №6-3556/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким бажану для отримання у власність земельну ділянку було включено до переліку земель, права на які підлягають продажу на торгах.
Слід зазначити, що згідно нумерації порядкових номерів наказів від 11.09.2018, оскаржуваний у цій справі наказ був прийнятий відповідачем в один день перед прийняттям наказу №6-3557/14-18-СГ про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність. 
Отже, за таких обставин можна зробити висновок, що відповідач надав позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою завідомо знаючи про перешкоди у наданні цієї земельної ділянки у власність. 
В свою чергу позивач, отримавши позитивне рішення відповідача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, мав усі підстави розраховувати на законний перебіг подій, що є правомірним очікуванням щодо оформлення бажаної земельної ділянки у власність.
При розгляді цієї справи, колегія суддів враховує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Відповідно правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
За встановлених у цій конкретній справі обставин, колегія суддів приходить до висновку, що надання одночасно позивачу і собі (ГУ Держгеокадастру у Житомирській області) дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо однієї і тієї самої ділянки порушує права зацікавленої особи, яка діяла добросовісно, на отримання земельної ділянки у власність.
Окрім того, відмовляючи у скасуванні наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11.09.2018 №6-3556/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» повністю, суди не врахували наступного.
Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. 
Частиною першою статті 135 цього Кодексу передбачено, що земельні торги проводяться у формі аукціону, за результатами проведення якого укладається договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки з учасником (переможцем) земельних торгів, який запропонував найвищу ціну за земельну ділянку, що продається, або найвищу плату за користування нею, зафіксовану в ході проведення земельних торгів.
За приписами статті 136 ЗК України організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів.
Підготовка лотів до проведення земельних торгів, зокрема, включає виготовлення, погодження та затвердження в установленому законодавством порядку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі зміни цільового призначення земельної ділянки та у разі, якщо межі земельної ділянки не встановлені в натурі (на місцевості).
Зміст наведених норм дає підстави стверджувати, що погодження та затвердження в установленому законодавством порядку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки здійснюється у межах процедури підготовки земельної ділянки для продажу її на земельних торгах.
Відповідно, пункт 2 оскаржуваного наказу, яким власне надано дозвіл ГУ Держгеокадастру у Житомирській області на розроблення проектної документії прийнято на реалізацію пункту 1 цього наказу, яким  вирішено включити до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності земельну ділянку на яку претендує позивач.
Решта пунктів оскаржуваного наказу також прийнята на реалізацію пункту 1 цього індивідуального акту, який скасований в судовому порядку.
Відтак, з огляду на скасування судами попередніх інстанцій пункту 1 оскаржуваного наказу, всі інші пункти такого, прийняті на реалізацію основної мети цього наказу, також підлягають скасуванню як похідні.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про обґрунтованість вимог скаржника та скасування в решті наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області №6-3556/14-18-СГ від 11.09.2018 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою».
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року  №3-рп/2003).
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що  для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 р. у справі  «Гурепка проти України»       (Gurepka v. Ukraine), заява №61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце  (див. рішення від 26.10.2000 р. у справі       «Кудла проти Польщі»  (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 р. у справі   «Гарнага проти України»   (Garnaga v. Ukraine), заява №20390/07).
Отже, обраний позивачем у даному конкретному випадку спосіб захисту порушеного права шляхом скасування оскаржуваного наказу повністю відповідає вимогам справедливості й забезпечить ефективне поновлення його в правах.
За правилами, встановленими частиною першою статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відтак, з огляду на положення зазначеної норми права, рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог у межах цього касаційного провадження не переглядалися. 
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з частиною третьою вказаної статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про задоволення позову.
IХ. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного перегляду, наявність документально підтверджених судових витрат, а також те, що справу вирішено на користь позивача, судові витрати, понесені ним на сплату судового збору мають бути присуджені на його користь в розмірі 2       689,40 грн.(1152,60 (судовий збір на апеляційний перегляд рішення) + 1 536,80 грн (судовий збір за касаційний перегляд рішення).
Керуючись статтями 139, 345, 351, 355, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019 у справі №240/8547/19 скасувати в частині відмови у задоволенні позову та в цій частині прийняти нову постанову про задоволення позову.
Визнати протиправними та скасувати пункти 2-6 наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 11.09.2018 №6-3556/14-18-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою».
В решті рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019 у справі №240/8547/19 залишити без змін.
Стягнути на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ; адреса: АДРЕСА_1 ) судовий збір за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002, код ЄДРПОУ 39765513) у розмірі 2 689 (дві тисячі шістсот вісімдесят дев`ять) гривень 40 копійок.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Бевзенко
                                                                                          О. П. Стародуб