Постанова                                              
Іменем України
 
24 листопада 2021 року 
м. Київ
 
справа № 495/1439/18-ц
провадження № 61-11915св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Ступак О. В. (суддя-доповідач),
          суддів:                Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О., Усика Г. І., Яремка В. В., 
               
учасники справи: 
позивач - прокурор Білгород-Дністровської місцевої прокуратури,
відповідачі: Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , 
треті особи: ОСОБА_2 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_2 на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 30 січня 2020 року у складі судді Прийомової О. Ю. та постанову Одеського апеляційного суду від 17 червня 2021 року у складі колегії суддів:            Заїкіна А. П., Князюка О. В., Таварткіладзе О. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
У лютому 2018 року прокурор Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності.
 
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що міжЗатоківською селищною радою та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 , фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 18 вересня 2007 року укладений договір оренди земельної ділянки, площею 4,8 га, за адресою: смт Затока, Лиманський район                    м. Білгород-Дністровський, Одеська область, для розміщення експлуатації та обслуговування бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 », кадастрові номери: 5110300000:02:003:0189; 5110300000:02:003:0190.
 
Рішенням господарського суду Одеської області від 29 квітня 2014 року у справі               № 916/803/14 задоволено позов заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави, в особі Затоківської селищної ради, до                                 ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 . Розірвано договір оренди та зобов`язано повернути до земель комунальної власності смт Затока вказану земельну ділянку.
 
Надалі на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 15 квітня 2015 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0716 га, на АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, із земель наданих раніше у користування ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 .
 
Рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3047 передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 .
 
На підставі вказаного рішення державним реєстратором Реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, індексний номер 45104385 щодо земельної ділянки, площею 0,0716 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , яке зареєстроване згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 20 липня                  2015 року № 22982462.
 
Вважає, що право власності на вказану земельну ділянку набуто ОСОБА_1 із порушенням вимог чинного законодавства, а саме земельну ділянку у порушення статей 79-1,118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Крім того, відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено у порушення положень Генерального плану смт Затока та за відсутності детального плану території.
 
Посилаючись на викладене, прокурор просив визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3047 «Про передачу гр.              ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 »; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії, індексний номер 45104385, видане 05 жовтня 2015 року Реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області ОСОБА_1 щодо земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:003:0362. 
 
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 30 січня 2020 року позов прокурора задоволено. Визнано незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3047 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ». Визнано недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії, індексний номер 45104385, видане 05 жовтня 2015 року Реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області ОСОБА_1 щодо земельної ділянки, площею 0,0716 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 . Вирішено питання розподілу судових витрат.
 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни. Після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку                  у власність для індивідуального дачного будівництва. 
 
Постановою Одеського апеляційного суду від 17 червня 2021 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив із того, що після поділу спірної земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись нею відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва.У зв`язку                 з цим, має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
 
Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги
 
У липні 2021 року ОСОБА_2 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 30 січня 2020 рокута постанову Одеського апеляційного суду від 17 червня 2021 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. У своїй касаційній скарзі посилається на те, що суди в оскаржуваних судових рішеннях не врахували висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 14 липня 2020 року у справі                               № 916/1998/19, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19, від 10 жовтня  2018 року у справі № 357/4277/17, від 14 листопада 2019 року у справі                                     № 344/10412/16-а, від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, від 02 червня                 2020 року у справі № 500/2308/18, від 25 травня 2021 року у справі № 927/703/20,             від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, від 23 січня 2019 року у справі № 920/331/18, від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17,              від 29 січня 2019 року у справі № 913/176/18.
 
У жовтні 2021 року представник ОСОБА_2 - ОСОБА_5 подав до суду додаткові пояснення, у яких зазначив, що висновки позивача про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції контролю (нагляду)                     у спірних правовідносинах спростовуються нормами чинного законодавства, правильне застосування яких визначено в численних висновках Верховного Суду.
 
Інші учасники справи своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися. 

 
Позиція Верховного Суду
 
Статтею 400 ЦПК України встановлено, що переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
 
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи                                   з урахуванням статті 400цього Кодексу. 
 
За змістом статті 412 ЦПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
 
Обставини, встановлені судами
 
Між Затоківською селищною радою та ФОП ОСОБА_3 і ФОП ОСОБА_6                   18 вересня 2007 року укладений договір оренди земельної ділянки, загальною площею 4,8 га, терміном на 25 років, для експлуатації та обслуговування бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 » у Лиманському районі смт Затока м. Білгород-Дністровського Одеської області, кадастрові номери: 5110300000:02:003:0189; 5110300000:02:003:0190.
 
Рішенням Господарського суду Одеської області від 29 квітня 2014 року в справі               № 916/803/14, позовну заяву заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора Одеської області в інтересах держави, в особі Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, задоволено. Розірвано договір оренди, укладений 18 вересня 2007 року між Затоківською селищною радою                   і ФОП ОСОБА_3 та ФОП ОСОБА_4 , зареєстрований у Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі за № 04.07.506.00090                          від 19 вересня 2007 року. Зобов`язано ФОП ОСОБА_3 та ФОП ОСОБА_4 повернути до комунальної власності смт Затока м. Білгород-Дністровського земельну ділянку, площею 4,8 га, вартістю 11 974 080 грн, що розташована за адресою:                  смт Затока, Лиманський район, м. Білгород-Дністровський, Одеська область, кадастрові номери: 5110300000:02:003:0189; 5110300000:02:003:0190.
 
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, 15 квітня 2015 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0716 га, на АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вид використання - для індивідуального дачного будівництва, категорія земель - землі рекреаційного призначення), із земель, наданих раніше                                     у користування ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , що підтверджується Витягом із Державного земельного кадастру про земельну ділянку, листом від 17 січня                 2018 року № 27/01-27 Затоківської селищної ради, а також листом від 26 січня                  2018 року № 10-15-0.3-1145/2-18 із Головного управління Держгеокадасру в Одеській області.
 
05 червня 2015 року Затоківською селищною радою на LХІV-а сесії VІ скликання прийнято рішення № 3047«Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 ».
 
На підставі вказаного рішення, державним реєстратором Реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, індексний номер: 45104385 щодо земельної ділянки, площею 0,0716 га, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_2 , яке зареєстроване згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 20 липня 2015 року № 22982462.
 
Згідно з Інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного Реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, станом на 28 грудня 2017 року власником земельної ділянки                    є ОСОБА_2 .
 
Відповідно до листа від 17 січня 2018 року № 27/01-27 Затоківської селищної ради, земельна ділянка, у тому числі з кадастровим номером 5110300000:02:003:0362, сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка перебувала у користуванні ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , згідно з договором оренди, укладеним 18 вересня 2007 року із Затоківською селищною радою щодо земельної ділянки, загальною площею 4,8 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , для розміщення експлуатації та обслуговування бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 », зареєстрованого у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі за № 04.07.506.00090 від 19 вересня 2007 року. Селищною радою детальний план території щодо вказаних земельних ділянок не розроблявся та не затверджувався.
 
Згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, підставою для формування земельної ділянки, площею 0,0716 га, за адресою: АДРЕСА_2 , стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого на підставі такої технічної документації із земельної ділянки, загальною площею 4,8 га, яка раніше перебувала у користуванні           у користуванні ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4  сформовано ряд земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка відповідача.
 
Відповідно до листа Головного управління Держгеокадастру в Одеській області               від 26 січня 2018 року № 10-15-0.3-1145/2-18, за інформацією міськрайонного управління у Білгород-Дністровському районі та м. Білгород-Дністровському Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, державним кадастровим реєстратором управління здійснено державну реєстрацію земельних ділянок, у тому числі і земельної ділянки, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, за технічними документаціями із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
 
За інформацією міськрайонного управління у Білгород-Дністровському районі та                 м. Білгород-Дністровському Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, документації із землеустрою, на підставі яких здійснено державну реєстрацію зазначених земельних ділянок, у тому числі і земельної ділянки, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, до державного фонду документації із землеустрою не надходили.
 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня  2015 року № 3047 про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,0716 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , допущено незаконну зміну цільового виду використання спірної земельної ділянки, оспорюваним прокурором рішенням. При цьому, жодного рішення уповноваженим органом, щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки, не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась.
 
Проте повною мірою Верховний Суд не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
 
Щодо зміни цільового виду використання землі
 
За змістом статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
 
Згідно із частинами першою, другою статті 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
 
Відповідно до статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
 
Згідно із частинами першою, другою статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок    у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
 
Відповідно до положень статті 1 Закону України «Про землеустрій»цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
 
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.
 
Відповідно до абзаців першого, другого частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.
 
Статтею 50 ЗК Українивизначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
 
Відповідно до статті 51 ЗК Українидо земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури                    і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
 
Статтею 52 ЗК Українивизначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
 
З наведених норм права вбачається, що за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії.
 
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
 
Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон                          і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації): 
.
07.01	Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення	
07.02	Для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту	
07.03	Для індивідуального дачного будівництва	
07.04	Для колективного дачного будівництва	
07.05	Для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду	
 
Велика Палата Верховного Суду постановою від 01 червня 2021 року у справі                № 925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 05 березня 2013 року у справі № 21-417а12, від 08 квітня 2015 року                      у справі № 6-32цс15, постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня                 2018 року у справі № 712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду                від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 03 червня 2019 року у справі                № 708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися                             в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
 
Отже, земельним законодавством чітко встановлено, що за проєктами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок.
 
Проте такої процедури для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового чинним законодавством не передбачено.
 
Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не                        є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
 
Ураховуючи, що зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення), Верховний Суд дійшов висновку, що про відсутність незаконної зміни цільового виду використання спірної земельної ділянки. 
 
У своїй касаційній скарзі заявник стверджує, що суди в оскаржуваних судових рішеннях не врахували висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 14 липня 2020 року               у справі № 916/1998/19, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19,                        від 10 жовтня  2018 року у справі № 357/4277/17, від 14 листопада 2019 року у справі                                     № 344/10412/16-а, від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, від 02 червня                 2020 року у справі № 500/2308/18, від 25 травня 2021 року у справі № 927/703/20,             від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18.
 
У вказаних постановах сформульовано висновок про те, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). Єдина умова, яку встановлюють положення частини 5 статті 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою. Поняття «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням» стосується тих випадків, коли на земельній ділянці з певним цільовим призначенням проводиться діяльність, яка виходить за межі цільового призначення та передбачає фактичне використання такої ділянки. Отже, нецільовим використанням земельної ділянки з категорії земель житлової та громадської забудови є її використання за іншим призначенням, всупереч генеральному плану населеного пункту, іншій містобудівній документації, плану земельно-господарського устрою тощо, тобто всупереч земельному законодавству України.
 
Оскільки висновки судів попередніх інстанцій не відповідають актуальному правовому висновку, сформульованому у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 у справі № 925/929/19 (яку офіційно оприлюднено лише 30 червня 2021 року, тобто після розгляду справи апеляційним судом) зі спору, що виник                        з подібних правовідносин, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів касаційної скарги з метою врахування висновку щодо застосування норми права.

 
Щодо порядку здійснення безоплатної приватизації земельної ділянки
 
Відповідно до статті 14 Конституції Україниземля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
 
Частиною першою статті 15 ЦК Українипередбачено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
 
Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 16 ЦК України).
 
Згідно з частиною першою статті 3 ЗК Україниземельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
 
Частиною першою статті 116 ЗК Українипередбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
 
Порядок безоплатної приватизації громадянами земельних ділянок визначений статтею 118 ЗК України.
 
Згідно з частинами першою, другою, четвертою, шостою, сьомою, дев`ятою, статті 118 ЗК Українигромадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
 
Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
 
Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.
 
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання                    у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови      у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
 
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки            (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновкутакої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
 
Згідно частин першої та другої статті 79-1 ЗК України, формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки, як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
 
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності                       у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
 
Виходячи з аналізу положень частин п`ятої-десятої статті 79-1 ЗК Україниможна дійти висновку, що підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
 
Крім того, згідно з частиною першою статті 50 Закону України «Про землеустрій»проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
 
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
 
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
 
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах 6-7 цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
 
Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
 
Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
 
У разі встановлення (відновлення) меж земельних ділянок за їх фактичним використанням у зв`язку з неможливістю виявлення дійсних меж, формування нових земельних ділянок не здійснюється, а зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру.
 
Земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
 
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
 
Отже, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
 
Крім того, згідно з частиною першою статті 50 Закону України «Про землеустрій»проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
 
Таким чином, оскільки ОСОБА_1 за рішенням Затоківської селищної ради на LХІV-а сесії VІ скликання від 05 червня 2015 року № 3047 передано у власність земельну ділянку, площею 0,0716 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0362, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, відсутні підстави вважати наявність порушень земельного законодавства. 
 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі, якщо земельна ділянка є не сформованою, або у разі зміни її цільового призначення.
 
З огляду на відсутність вказаних обставин, для отримання ОСОБА_1 земельної ділянки у порядку безоплатної приватизації, за встановлених у цій справі обставин, не було необхідності розробляти проект землеустрою.
 
Щодо повноважень прокурора для звернення до суду із цим позовом
 
Також у касаційній скарзі заявник вказує на те, що суди в оскаржуваних судових рішеннях не врахували висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18,                     від 23 січня 2019 року у справі № 920/331/18, від 07 грудня 2018 року у справі             № 924/1256/17, від 29 січня 2019 року у справі № 913/176/18, що стосуються права прокурора на звернення до суду із позовом. 
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено Конституцією Українита Законом України «Про прокуратуру».
 
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції Українипередбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
У випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція                                   з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).
 
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді визначено положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру»
 
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК Україниу випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
 
Згідно з частиною першою статті 56 ЦПК Україниу випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
 
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 56 ЦПК України.
 
Згідно з частиною п`ятою статті 56 ЦПК України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
 
Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави                   у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини п`ятої статті 56 ЦПК України.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді                    у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
 
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це              в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
 
Звертаючись з цим позовом прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
 
Суди встановили, що прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу частини четвертої статті 56 ЦПК України.
 
Крім того, Затоківська селищна рада, яка розпорядилася земельною ділянко, що                   є предметом цього спору, заперечує проти позову прокурора, оскільки вважає, що передана земельна ділянка у власність ОСОБА_1 здійснена у межах повноважень селищної ради на підставі закону. 
 
Отже, Верховний Суд погоджується з висновками про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій, з огляду на відсутність                  в діях органу місцевого самоврядування порушень вимог земельного законодавства щодо передачі у власність ОСОБА_1 земельної ділянки у порядку безоплатної приватизації. При цьому, за відсутності факту зміни цільового призначення земельної ділянки, переданої відповідачу, а лише зміни її виду в межах однієї категорії, вимоги прокурора не підлягають задоволенню.
 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
 
Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 412 ЦПК України).
 
Згідно з частиною третьою статті 412 ЦПК України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
 
Зважаючи на те, що у справі не вимагається збирання чи додаткової перевірки доказів, обставини справи судами встановлено повно і всебічно, але допущено неправильне застосування норм матеріального права, оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову у задоволенні позову.

 
Щодо розподілу судових витрат
 
Відповідно до частини першої, пункту 1 частини третьої статті 133 ЦПК Українисудові витрати складаються з судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. До витрат, пов`язаних з розглядом справи належать, зокрема витрати на професійну правничу допомогу.
 
Згідно з частинами першою, другою, тринадцятою статті 141 ЦПК Українисудовий збір та інші судові витрати, пов`язані з розглядом справи, покладаються на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог. Якщо суд касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
 
Відповідно до підпунктів «б», «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК Українипостанова суду касаційної інстанції складається, зокрема з резолютивної частини із зазначенням у ній нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, - у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення; розподілу судових витрат, понесених                у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
 
Отже, з Прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_2 підлягає стягненню судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг у розмірі 12 334,00 грн.
 
Керуючись статтями 409, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_2 задовольнити.
 
РішенняБілгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 30 січня 2020 року та постанову Одеського апеляційного суду від 17 червня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.
 
У задоволенні позову прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради, про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності, відмовити.
 
Стягнути з Прокуратури Одеської області (адреса місцезнаходження: вул. Пушкінська, м. Одеса, 365026, код ЄДРПОУ 03528552) на користь ОСОБА_2 (адреса реєстрації: АДРЕСА_3 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг               у розмірі 12 334,00 грн.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                       О. В. Ступак

Судді:                                                                                                І. Ю. Гулейков 

                                                                                                          С. О. Погрібний

                                                                                                          Г. І. Усик

                                                                                                                                    В. В. Яремко