ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/10796/20                                                  Суддя першої інстанції: Щавінський В.Р.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  20 жовтня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача          - Степанюка А.Г.,
суддів                    - Бужак Н.П., Єгорової Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Бучанської міської ради Київської області на прийняте у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Бучанської міської ради Київської області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:
У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - Позивач-1, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Бучанської міської ради Київської області (далі - Відповідач, Бучанська міськрада), в якому просив:
- визнати протиправним рішення Бучанської міськради № 5622-85-VІІ від 24.09.2020 року про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 гектара на території селища Ворзель Київської області;
- зобов`язати Бучанську міськраду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 гектара на території селища Ворзель Київської області, згідно клопотання від 27.08.2020 року;
- зобов`язати Бучанську міськраду подати у місячний строк звіт про виконання судового рішення у даній справі.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2021 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що відсутність плану зонування та детального плану території не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому, за відсутності доказів невідповідності цільового призначення та місця розташування містобудівній документації спірної земельної ділянки, оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування підлягає скасуванню. Крім того, суд підкреслив, що покладення на Відповідача обов`язку надати Позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою є ефективним способом захисту його прав. 
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його повністю. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом залишено поза увагою неможливість надати Позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою через відсутність плану зонування або детального плану територій. Також наголосив, що суд втрутився у дискреційні повноваження Бучанської міськради і безпідставно зобов`язав надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.
Від Позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому підтримано позицію, викладену у позовній заяві, а також у рішенні суду першої інстанції та наведено практику розгляду Верховним судом аналогічних спорів. Також зауважено, що надання дозволу на розробку землеустрою не гарантує особі позитивного рішення про надання земельної ділянки у власність. Наголошує, що Апелянт помилково вважає у межах спірних правовідносин свої повноваження дискреційними.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.08.2021 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - скасувати в частині, виходячи з такого.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 27.08.2020 року звернувся до Ворзельської селищної ради із заявою (клопотанням) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 га, що знаходиться на території селища Ворзель Києво-Святошинського району Київської області (а.с. 8). Також Позивачем до заяви були надані графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (а.с. 9).
У свою чергу Бучанською міськрадою прийнято рішення №5622-85-VІІ від 24.09.2020 року «Про розгляд заяви (клопотання) гр. ОСОБА_1 », яким відмовлено ОСОБА_1 в задоволенні заяви (клопотання) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га на території селища Ворзель, відповідно до графічного додатку бажаного місця розташування, у зв`язку з відсутністю плану зонування території селища Ворзель та детального плану території (а.с. 10).
На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 12, 116, 118 Земельного кодексу України, суд першої інстанції, з урахуванням правових позицій Верховного Суду та практики Європейського суду з прав людини, прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що спірне рішення не узгоджується з вимогами законодавства, наслідком чого є його скасування із покладенням на Відповідача обов`язку надати Позивачу дозвіл.
З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може повністю погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.
Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. 
Положеннями ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
Що стосується доводів апеляційної скарги, то слід зауважити, що відповідно до норм ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
Тобто, положення наведеної норми забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування особам земельних ділянок, проте, вказана норма не містить заборони у наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком процедури відведення певної земельної ділянки у власність чи користування. 
Аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 року у справі №607/4538/16-а та від 17.06.2021 року у справі №815/2318/18.
Крім того, за усталеною практикою Верховного Суду, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не створює для уповноваженого органу обов`язку надати таку земельну ділянку у власність чи у користування відповідної особи у подальшому (постанови Верховного Суду від 11.06.2019 року у справі №826/841/17 та від 29.08.2019 року у справі №540/2441/18).
Таким чином, посилання Відповідача на норми ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відхиляються колегією суддів, оскільки вказані обставини не могли слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Позивачу у власність.
Разом з тим, покладаючи на Бучанську міськраду обов`язок надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд першої інстанції не врахував такого.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. 
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Згідно ч. 1 ст. 19 указаного Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Таким чином, місце розташування земельних ділянок повинно відповідати плану зонування та детального плану населеного пункту. Зазначена документація розробляється відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». У разі невідповідність місця розташування об`єкта (земельної ділянки) плану зонування та детальному плану населеного пункту, не безпідставним буде стверджувати, що йдеться про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Разом з тим, як вже було зазначено вище, у частині 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
З аналізу наведеної норми вбачається, що цим Законом встановлено обставину, що є перешкодою для передачі (надання) земельних ділянок. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з етапів надання земельних ділянок у власність.
У свою чергу, Законом не заборонено вносити зміни до плану зонування та детального плану населеного пункту у разі коли вже раніше було надано дозвіл на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки, що розташовані у межах території, якої торкаються зміни. Проте, у спірному випадку план зонування та детальний план не були затверджені, тому й дозволи на розробку проектів землеустрою відповідачем не надавались з тим, щоб завершити облік та упорядкування земель, визначити їхнє цільове призначення.
Указана позиція узгоджується з постановами Верховного Суду від 23.10.2019 року у справі № 392/1004/17 та від 30.07.2020 року у справі № 822/1030/18.
Відтак, враховуючи відсутність плану зонування та детального плану населеного пункту, на що посилається Відповідач у спірному рішенні, у відзиві на позов та в апеляційній скарзі, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання Бучанської міськради надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що Відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Отже, належним способом захисту та відновлення прав Позивача у цій справі буде зобов`язання Відповідача повторно розглянути відповідну заяву Позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Указаний висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеної, зокрема, у постанові від 28.09.2021 року у справі №462/4395/17.
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав Позивача, є зобов`язання Відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27.08.2020 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 гектара на території селища Ворзель Київської області, з урахуванням висновків суду викладених у цьому рішенні.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, не врахував особливостей правового регулювання спірних правовідносин та залишив поза увагою неможливість втручання у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування до прийняття ним рішення по суті порушених у клопотанні питань із дослідженням його та доданих до нього документів на відповідність усім вимогам, які висуває ЗК України. Викладене є підставою для скасування судового рішення в частині із ухваленням у ній нового про часткове задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення неповно з`ясовано обставини порушено норми матеріального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково, а рішення суду - скасувати в частині.
Крім того, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Згідно ч. ч. 1, 4 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. 
При частковому задоволенні позову, у випадку покладення судових витрат на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог, суд може зобов`язати сторону, на яку покладено більшу суму судових витрат, сплатити різницю іншій стороні. У такому випадку сторони звільняються від обов`язку сплачувати одна одній іншу частину судових витрат.
З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку про необхідність стягнення з Бучанської міськради на користь ОСОБА_1 витрат, пов`язаних зі сплатою судового збору за подання позовної заяви, в сумі 420,40 грн., сплачених згідно квитанції від 30.10.2020 року №66204, пропорційно до задоволених позовних вимог (1/2).
Керуючись ст. ст. 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 371 КАС України, колегія суддів, -    
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Бучанської міської ради Київської області - задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року - скасувати в частині зобов`язання Бучанської міської ради Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 гектара на території селища Ворзель Київської області, згідно заяви (клопотання) від 27 серпня 2020 року.
Прийняти в указаній частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково.
Зобов`язати Бучанську міську раду Київської області (08292, Київська обл., м. Буча, вул. Енергетиків, 12, код ЄДРПОУ 04360586) повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) від 27 серпня 2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовним розміром 0,12 гектара на території селища Ворзель Київської області, з урахуванням викладених у рішенні суду висновків.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Змінити розподіл судових витрат, зазначивши, що стягненню за рахунок бюджетних асигнувань Бучанської міської ради Київської області (08292, Київська обл., м. Буча, вул. Енергетиків, 12, код ЄДРПОУ 04360586) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) підлягають витрати, пов`язані зі сплатою судового збору, в сумі 420 (чотириста двадцять) гривень 40 копійок.
В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.                    

          Суддя-доповідач                                                                                А.Г. Степанюк 
Судді                                                                                                    Н.П. Бужак
          Н.М. Єгорова

Повний текст постанови складено та підписано « 20» жовтня 2021 року.