ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2021 р.	Справа № 551/35/17	

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,
Суддів: Бартош Н.С. ,  Курило Л.В. ,
за участю секретаря судового засідання  Щеглової Г.О.  

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області на рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 05.06.2018, головуючий суддя І інстанції: Вергун Н.В.,  смт. Шишаки, повний текст складено 05.06.18 по справі № 551/35/17
за позовом          ОСОБА_1      
до        Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області       третя особа         Шишацька районна рада Полтавської області   
            про визнання протиправними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 у січні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області (далі - «Шишацька селищна рада»), в якому, з урахуванням уточнень, просив визнати протиправними і скасувати рішення Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області шостого скликання:
- 37 сесії від 28 квітня 2015 року «Про проведення публічного громадського обговорення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- 38 сесії від 10 червня 2015 року «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад»;
- 39 сесії від 10 липня 2015 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- 40 сесії від 10 серпня 2015 року «Про об`єднання територіальних громад»;
- 44 сесії від 10 серпня 2015 року в частині рішення про об`єднання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області з іншими територіальними громадами, скасування юридичного статусу Сагайдацької сільської ради та утворення об`єднаної територіальної громади - Шишацької селищної ради.
Рішенням Шишацького районного суду Полтавської області від 05 червня 2018 року позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано протиправними та скасовано:
- рішення 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 28 квітня 2015 року «Про проведення публічного громадського обговорення Закону України « Про добровільне об`єднання територіальних громад »;
- рішення 38 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 червня 2015 року « Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних   громад »;
- рішення 39 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 липня 2015 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради « Про   добровільне об`єднання   територіальних громад »;
- рішення 40 сесії   шостого скликання Сагайдацької сільської   ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року « Про об`єднання територіальних громад »;
- рішення 44 сесії шостого скликання Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року « Про об`єднання територіальних громад » у частині   об`єднання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області з іншими територіальними громадами Шишацького району з утворенням однієї об`єднаної територіальної громади - Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області.
Ухвалюючи вказане рішення, Шишацький районний суд Полтавської області виходив з того, що:
(1) ухвалення рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад до прийняття і набрання чинності Методикою формування спроможних територій є передчасним;
(2) у порушення частини четвертої статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Сагайдацька сільська рада не визначила Порядок проведення обговорення з питань об`єднання територіальних громад;
(3) відповідач не забезпечив проведення громадських слухань, обговорень у семи із восьми населених пунктів Сагайдацької сільської ради. Крім того, на підтвердження правомірності своїх рішень не надав протоколів загальних зборів, громадських слухань жителів по кожному з населених пунктів Сагайдацької сільської ради, як і не надав доказів забезпечення проведення зборів жителів села Дмитрівки Шишацького району Полтавської області, де позивач мешкає з 29 березня 2011 року. Внаслідок цього ОСОБА_1 був позбавлений права взяти участь у місцевому самоврядуванні;
(4) рішення 37 сесії Сагайдацької сільської ради від 28 квітня 2015 року «Про схвалення ініціативи депутатів Сагайдацької сільської ради про добровільне об`єднання територіальної громади в межах Шишацького району» приймалося виключно в рамках проведення публічного громадського обговорення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», хоча в преамбулі цього рішення вказано, що воно прийнято в результаті розгляду рішень Шишацької селищної ради від 25 березня 2015 року та Яреськівської сільської ради від 7 квітня 2015 року. До того ж у тексті цього рішення відсутнє будь-яке посилання на кількісний показник третини депутатів від загального складу Сагайдацької сільської ради, що виступили ініціаторами добровільного об`єднання, як того вимагають положення статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
(5) пропозицій про добровільне об`єднання було дві: від селищного голови Шишацької селищної ради і від Яреськівської сільської ради Шишацького району. Проте обговорювалася лише пропозиція про об`єднання з Шишацькою селищною радою. Крім того, пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад в контексті рішення 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 28 квітня 2015 року не містила в собі переліку територіальних громад, що об`єднувалися, і визначення адміністративного центру. Відтак суд дійшов висновку, що викладене вказує на порушення прав позивача на повне інформування щодо наслідків затвердження відповідних пропозицій, а рішення 37 сесії відповідача від 28 квітня 2015 року не є підтвердженням ініціативи не менше третини депутатів на добровільне об`єднання і прийняте з порушенням процедури і принципів утворення добровільного об`єднання;
(6) враховуючи викладене, а також те, що інші оскаржувані рішення прийняті на основі рішення 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 28 квітня 2015 року, рішення 38, 39, 40 і 44 сесій також прийняті з порушенням порядку, встановленого статтями 5, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
(7) оскаржувані рішення та їх проекти не були оприлюднені у строки, визначені статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». До того ж у рішеннях 37, 38 і 39 сесій шостого скликання Сагайдацької сільської ради відсутні посилання на порядок їх оприлюднення і набрання чинності, натомість в оскаржуваних рішеннях 40 і 44 сесії, а також в одному з варіантів рішення 38 сесії (судом встановлено, що текст рішення 38 сесії має дві різні версії його змісту, кожна з яких належним чином засвідчена представником архівної установи) передбачено порядок офіційного оприлюднення шляхом опублікування у районній газеті «Сільське життя». Проте суд встановив, що повні тексти жодного із оскаржуваних рішень відповідача не публікувалися. Водночас оприлюднення відповідних рішень на інформаційному стенді Сагайдацької і Шишацької селищної ради суперечить вимогам законів України.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, зокрема, ст.. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ст. 22 «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»,  ч. 6 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 05 червня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на протиправність оскаржуваних рішень, зважаючи на порушення порядку і процедури їх оприлюднення, а також зважаючи на те, що жоден із проектів оскаржуваних рішень також не оприлюднювався за 20 днів до його прийняття в порушення вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Третьою особою також подано відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року скасовано рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 5 червня 2018 року, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
Вказана постанова суду апеляційної інстанції мотивована такими висновками:
(1) громадські обговорення добровільного об`єднання територіальних громад відбулися за графіком, встановленим розпорядженням сільського голови Сагайдацької сільської ради від 29 квітня 2015 року №10, що підтверджується проаналізованими судом протоколами зборів і громадського обговорення. Щодо висновків суду першої інстанції про те, що відповідач не забезпечив проведення громадських слухань в усіх населених пунктах Сагайдацької сільської ради, то апеляційний суд встановив, що збори мешканців села Дмитрівка, мешканцем якого є позивач, відбулися 18 травня 2015 року, що підтверджується долученим до матеріалів справи протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради і трудовим колективом ФО «Росток» ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18 травня 2015 року. Водночас суд дійшов висновку, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань, а також не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов`язкового громадського обговорення;
(2) щодо висновку суду першої інстанції про те, що ухвалення оскаржуваних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад до прийняття і набрання чинності Методикою формування спроможних територій є передчасним, то апеляційний суд зазначив, що вказана Методика не є обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийнято лише після проведення обов`язкового громадського обговорення вказаного питання. Водночас суд встановив, що рішення 40 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 10 серпня 2015 року було прийнято з урахуванням вимог зазначеної Методики;
(3) стосовно порушення відповідачем вимог про оприлюднення оскаржуваних рішень і їх проектів, то суд дійшов висновку, що Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені конкретні заходи та оприлюднені їх результати. Водночас відповідач не спростував невиконання ним вимог щодо оприлюднення проектів оскаржуваних рішень відповідно до статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" і матеріали справи не містять доказів щодо оприлюднення оскаржуваних рішень на інформаційних стендах в селі Сагайдак і селищі міського типу Шишаки. Разом з тим, суд дійшов висновку, що жодна з обставин, на які посилався позивач, не свідчить про порушення відповідачем права ОСОБА_1 на участь у місцевому самоврядуванні, що підтверджується результатами проведених громадських обговорень. Будь-яких перешкод для позивача взяти участь у громадських обговореннях з приводу економічної доцільності, необхідності, обґрунтованості такого об`єднання відповідач не чинив. Тому оскаржувані рішення не призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача, які належало б захистити (відновити) в судовому порядку. До того ж на момент звернення позивача до суду процес об`єднання громад було завершено і позивач не обґрунтував, яким чином його участь у громадських слуханнях могла вплинути на результати прийнятих рішень. Також суд зауважив, що скасування оскаржуваних рішень жодним чином не відновить право позивача на участь у громадському обговоренні щодо добровільного об`єднання територіальних громад, натомість може призвести до порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади;
(4) Крім того, відповідно до вимог статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада. Водночас територіальні громади, які добровільно об`єдналися в одну, можуть вийти зі складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Постановою Верховного суду від 22 грудня 2020 року скасовано постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції .
Направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції , Верховний суд в постанові зазначив , що під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, зокрема встановити обставини щодо проведення публічних обговорень підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад в одну – Шишацьку селищну раду та забезпечення права позивача на участь у такому обговоренні як члена відповідної територіальної громади, для чого витребувати необхідні докази.
Відповідно до ч.5 ст. 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи,  вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи , що розпорядженням Шишацького селищного голови Шишацької селищної ради від 24 березня 2015 року №20 винесено на громадське обговорення пропозицію щодо ініціювання об`єднання територіальних громад тодішнього Шишацького району в одну об`єднану територіальну громаду - Шишацьку селищну раду.
Рішенням 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 28 квітня 2015 року «Про проведення публічного громадського обговорення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відповідно до статті 5 цього Закону і статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розглянувши рішення позачергової 39 сесії Шишацької селищної ради від 25 березня 2015 року і рішення 37 сесії Яреськівської сільської ради від 7 квітня 2015 року, сесія Сагайдацької сільської ради вирішила:
1) Схвалити ініціативу депутатів Сагайдацької сільської ради про добровільне об`єднання територіальної громади в межах нинішнього Шишацького району.
2) Доручити виконавчому комітету сільської ради провести публічне громадське обговорення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на території Сагайдацької сільської ради щодо вивчення пропозицій шляхом проведення зборів громадян в трудових колективах, жителів населених пунктів протягом 30 днів.
3) Вести протокольний облік думок та пропозицій населення.
Розпорядженням сільського голови Сагайдацької сільської ради від 29 квітня 2015 року №10 на виконання рішення сесії сільської ради від 28 квітня 2015 року і з метою об`єктивного та публічного громадського обговорення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішено розробити: графік проведення зборів жителів сільської ради та трудових активів підприємств, установ, організацій, що розташовані на території сільської ради; до обговорення залучити широкий актив депутатів сільської, районної та обласної рад; результати обговорення винести на розгляд сесії сільської ради.
Згідно графіку проведення зборів щодо обговорення було заплановано проведення шести зборів: 15 травня 2015 року - трудового колективу Сагайдацької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, 18 травня 2015 року - збори жителів села Дмитрівка, 19 травня 2015 року - збори жителів сільської громади, 21 травня 2015 року - Сагайдацької дільниці ПРАТ Полтавське ХПП та збори жителів сільської громади.
Згідно протоколу зборів трудового колективу Сагайдацької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів від 15 травня 2015 року відбулися збори трудового колективу Сагайдацької ЗОШ І-ІІІ ступенів. Були присутні 29 осіб, які проголосували за надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад у запропонованому форматі і делегування представників до спільної робочої групи.
Згідно з протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та трудовим колективом ФО «Росток» ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18 травня 2015 року відбулися збори жителів села Дмитрівка, у яких участь взяли 19 осіб, 17 голосували «за», 1 «утримався» та 1 «проти» щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.
Згідно протоколу зборів громадян села Сагайдак від 19 травня 2015 року відбулися збори жителів села Сагайдак, за результатами яких рішенням зборів громадян села Сагайдак Шишацького району Полтавської області вирішено рекомендувати сесії сільської ради надати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та рекомендувати представників до спільної робочої групи. «За» - проголосувало 10 осіб, «проти» - не голосували, «утрималось» - не зазначено.
Згідно із протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та ветеранської організації ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 19 травня 2015 року, із присутніх 47 осіб, 33 особи голосували «за», 8 - «проти», 2 - «утримались» щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.
Згідно протоколу зборів трудового колективу ПРАТ «Полтавське ХПП» села Сагайдак від 21 травня 2015 року відбулося громадське обговорення у зазначеному трудовому колективі, на якому 30 осіб проголосували «за», 2 – «проти», 4 – «утримались» щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних у запропонованому форматі та про делегування представників до спільної робочої групи.
Також 21 травня 2018 року відбулося громадське обговорення у школі для жителів Сагайдацької сільської ради, за результатами проведення якого вирішено рекомендувати сесії сільської ради надати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та рекомендувати представників до спільної робочої групи.
Рішенням 38 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 10 червня 2015 року надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Шишацької селищної, Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницької, Михайликівської, Пришибської, Сагайдацької сільських рад і утворення однієї об`єднаної територіальної громади - Шишацьку селищну раду з центром у селищі Шишаки.
Рішенням 39 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 10 липня 2015 року відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», розглянувши проект рішення Шишацької селищної ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, результати громадських обговорень, Сагайдацька сільська рада вирішила:
1. Схвалити проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою.
2. Сільському голові В.І. Рудичу подати проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до Полтавської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та Законам України.
Розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 7 серпня 2015 року №389 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень, Шишацької селищної ради та Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницьклї, Гоголівської, Жоржівської, Ковердинобалківської, Куйбишевської, Михайликівської, Пришибської, Сагайдацької сільських рад Шишацького району Полтавської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Рішенням 40 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року і рішенням 44 сесії шостого скликання Шишацької селищної ради Полтавської області від 10 серпня 2015 року вирішено об`єднатися із територіальними громадами Шишацької селищної ради, Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницької, Гоголівської, Жоржівської, Ковердинобалківської, Куйбишевської, Михайликівської, Пришибської, Сагайдадацької сільських рад та утворити одну об`єднану територіальну громаду - "Шишацьку селищну раду".
Рішенням тридцятої позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 13 серпня 2015 року вирішено:
1. Утворити Шишацьку об`єднану селищну територіальну громаду з центром в селищі Шишаки Шишацького району Полтавської області шляхом об`єднання територіальних громад селища Шишаки, сіл Бабичі, Вишневе, Григорівщина, Товсте, Легейди, Хвощове, Ходосиха, Чернишівка Шишацької селищної ради; села Баранівка Баранівської сільської ради; сіл Велика Бузова, Тищенки, Мала Бузова, Науменки, Дем`янки, Низова Яковенщина, Цьови, Яковенщина-Горова, Зелене Великобузівської сільської ради; сіл Великий Перевіз, Пелагеївка, Самари, Першотравневе Великоперевізької сільської ради; сіл Воскобійники, Вертелецьке, Величкове, Сулими, Романки, Носи Воскобійницької сільської ради; сіл Гоголеве, Воронянщина, Шарлаївка, Маликівщина, Шафранівка Гоголівської сільської ради; сіл Жоржівка, Киселиха, Колодяжне, Павлівка, Христівка Жоржівської сільської ради; сіл Ковердина Балка, Маслівці, Швадрони, Гребеняки Ковердинобалківської сільської ради; сіл Куйбишеве, Климове, Малий Перевіз, Маначинівка Куйбишевської сільської ради; сіл Михайлики, Харенки, Порскалівка Михайликівської сільської ради; сіл Пришиб, Гнатенки, Коляди, Криворучки, Переводчикове, Горішнє Пришибської сільської ради; сіл Сагайдак, Дмитрівка, Чорнобаї, Луці, Лещани, Салимівщина, Кирпотівка, Принцеве Сагайдацької сільської ради.
2. Призначити перші місцеві вибори депутатів Шишацької селищної ради та Шишацького селищного голови на 25 жовтня 2015 року згідно з чинним законодавством.
3. Доручити Шишацькій селищній раді у триденний строк з дня оголошення відповідною виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про обрання селищної ради та селищного голови об`єднаної територіальної громади здійснити заходи щодо державної реєстрації органу місцевого самоврядування об`єднаної територіальної громади як юридичної особи публічного права з найменуванням Шишацька селищна рада.
4. Рішення обласної ради направити до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комісії, Головного управління статистики у Полтавській області.
5. Контроль за виконанням цього рішення покласти на Департамент економічного розвитку обласної державної адміністрації та на постійну комісію обласної ради з питань забезпечення законності та правопорядку.
Постановою Центральної виборчої комісії від 28 серпня 2015 року №193 призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів згідно з переліком, що додається, на 25 жовтня 2015 року. Додатком 1 затверджено перелік об`єднаних територіальних громад, утворених в межах Полтавської області, серед яких Шишацька селищна рада.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 140 Основного Закону України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
За змістом статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
За статтею статті 2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Відповідно до статті 3 вказаного Закону, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
Згідно статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Статтею 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Відповідно до статті 7 вказаного Закону проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об`єднаної територіальної громади.
Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Водночас пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
З аналізу положень статей 5 – 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» висновується, що у кожній громаді, яка включається у процес об`єднання, обов`язково проводяться:
- два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів)
- дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).
Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №367/6537/15-а і від 20 листопада 2019 року №401/3329/16-а(2-а/401/134/16).
Позивач як член територіальної громади Сагайдацької сільської ради Шишацького району, яка в результаті об`єднання увійшла до складу Шишацької селищної ради, в силу статей 5, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» має право на участь у громадському обговоренні як пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад (перше обговорення), так і підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (друге обговорення). Обидва обговорення згідно вказаного Закону є обов`язковими.
З викладеного можна зробити висновок, що право позивача на участь у місцевому самоврядуванні в процесі добровільного об`єднання територіальних громад реалізовується шляхом забезпечення йому участі в обох громадських обговореннях.
З приводу висновків суду першої інстанції стосовно того, що відповідачем не було забезпечено проведення громадських слухань в усіх населених пунктах по Сагайдацькій сільській раді, колегія суддів зазначає, що збори мешканців с. Дмитрівка, мешканцем якого є позивач, відбулися 18.05.2015, що підтверджується долученим до матеріалів справи протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та трудовим колективом ФО «Росток» ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18.05.2015.
У частині другій статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.
Водночас положеннями Законів України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" і Законі України "Про доступ до публічної інформації" не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань. Також нормами Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов`язкового громадського обговорення.
Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 20 вересня 2018 року №243/9399/15-а і від 24 жовтня 2018 року у справі №731/216/17.
Отже, колегія суддів дійшла  висновку про забезпечення відповідачем належного громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад на виконання вимог Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Як вбачається з позову саме порушення статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" є однією з основних підстав позову ОСОБА_1 . 
Встановлення обставин щодо проведення відповідачем громадського обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є обов`язковим для вирішення питання про наявність/відсутність порушень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні.
В силу статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, що складає зміст принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, який є одним із основних засад адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).
Враховуючи наведені висновки та мотиви , викладені Верховним судом в постанові від 22 грудня 2020 року , ч. 5 ст. 353 КАС України, для з`ясування всіх обставин справи , протокольною ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2021 зобов`язано  Шишацьку селищну раду Шишацького району Полтавської області надати до суду письмові пояснення та документ в підтвердження того:
- чи проводилися публічні обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад в одну – Шишацьку селищну раду ;
- чи проводилося таке (друге) обговорення, в яких населених пунктах;
- яким чином відповідач виконав вимог частини четвертої статті 5 Закону України “Про добровільне об`єднання територіальних громад”, якою передбачено визначення сільською, селищною, міською радою Порядку проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом;
- чи затверджувався вказаний Порядок проведення обговорення, питання щодо схвалення якого було передбачено розпорядженням Шишацького селищного голови від 24 березня 2015 року №20;
- надати положення вказаного Порядку ;
- чи дотримався відповідач його приписів в контексті забезпечення права позивача як члена відповідної територіальної громади на участь у громадському обговоренні проектів рішення про добровільне об`єднання територіальних громад .
На вимогу суду Шишацька селищна рада повідомила суд , що публічні обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад в одну Шишацьку селищну раду проводилися, що підтверджується протоколами зборів громадян. Порядок проведення відповідних громадських обговорень, передбачений ч.4 ст.5 ЗУ «Про добровільне об`єднання територіальних громад», затверджено рішенням позачергової тридцять дев`ятої сесії шостого скликання Шишацької селищної ради від 25.03.2015 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад». Друге обговорення не проводилося. Проекти рішень були оприлюднені
відповідно до вимог діючого законодавства. Кожен член територіальної громади міг ознайомитися із відповідними документами та внести свої пропозиції, зокрема і позивач. Відповідно до зазначеного Порядку пропозиції щодо питання об`єднання територіальних громад приймалися щоденно у письмовому вигляді, однак жодних пропозицій не надходило.
До вказаних пояснень додані копія  рішення позачергової тридцять дев`ятої сесії шостого скликання Шишацької селищної ради від 25.03.2015 року «Про добровільне  об`єднання територіальних громад»  та копія розпорядження Шишацького селищного голови №20 від 24.03.2015 року «Про винесення пропозиції щодо об`єднання територіальних громад на громадське обговорення».
Колегія суддів зазначає , що надані відповідачем рішення позачергової тридцять дев`ятої сесії шостого скликання Шишацької селищної ради від 25.03.2015 року «Про добровільне  об`єднання територіальних громад»  та розпорядження Шишацького селищного голови №20 від 24.03.2015 року «Про винесення пропозиції щодо об`єднання територіальних громад на громадське обговорення» свідчать про затвердження Порядку проведення громадського пропозиції щодо ініціювання об`єднання територіальних громад , тобто виконання відповідачем вимог частини четвертої статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», якою передбачено визначення сільською, селищною, міською радою Порядку проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом . 
Однак , відповідачем в підтвердження виконання ним положень ч. 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо необхідності забезпечення протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю), підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, доказів до суду не надано.
Крім того, відповідач сам вказує на не проведення такого громадського обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Наведене свідчить про порушення відповідачем порядку прийняття оскаржуваного рішення , визначеного ч. 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", в наслідок чого відповідачем незабезпечене право позивача на участь у громадському обговоренні проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.
У відповідності до ч.1 ст.8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Разом з тим, колегія суддів вважає, що завершення процедур об`єднання територіальних громад, проведення перших виборів, а також можливе порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади внаслідок скасування оскаржуваних рішень не може бути тією обставиною, яка впливає на дійсне забезпечення права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. 
Також, колегія суддів бере до уваги і доводи відповідача про те, що суди при вирішенні справ повинні враховувати дотримання балансу інтересів і принципу пропорційності, проте застосування цих принципів повинно бути належним чином обґрунтоване і лише після виконання судом обов`язку щодо встановлення всіх обставин справи на підставі належних, достатніх, допустимих і достовірних доказів.
Аналогічний висновок наведено Верховним судом у постанові від 22 грудня 2020 року у справі № 551/35/17.
Враховуючи те , що на момент звернення позивача до суду з даним позовом  Рішення тридцятої позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 13 серпня 2015 року  про утворення Шишацької об`єднаної селищної територіальної громади з центром в селищі Шишаки Шишацького району Полтавської області шляхом об`єднання територіальних громад реалізовано ,  перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів проведені ще 25 жовтня 2015 року,  тобто процедура об`єднання територіальних громад завершена , відсутність в матеріалах справи звернень громадян щодо порушення процедури проведення громадських слухань, неможливості взяти участь у їх проведенні, заперечень щодо ініційованого об`єднання територіальних громад, незважаючи на порушення відповідачем ч. 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" , колегія суддів дійшла висновку , що скасування оскаржуваних рішень не є тією обставиною, яка впливає на дійсне забезпечення права позивача на участь у місцевому самоврдуванні, тому в задоволенні позову слід відмовити.  
Крім того, позивачем не обґрунтовано, яким чином його участь у громадських слуханнях могла вплинути на результати прийнятих рішень.
Скасування оскаржуваних рішень жодним чином не відновить право позивача на участь у громадському обговоренні щодо добровільного об`єднання територіальних громад, з наведених вище підстав, натомість може призвести до порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади.
Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до вимог статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Відносно висновку суду першої інстанції стосовно того, що ухвалення спірних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад до прийняття та набрання чинності Методики формування спроможних територій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 214 від 08.04.2015, є передчасним, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Методика формування спроможних територіальних громад не є обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийнято лише після проведення обов`язкового громадського обговорення вказаного питання.
Форма рішення, яке затверджує Методику формування спроможних територіальних громад, не має наслідком формування саме Кабінетом Міністрів України конкретного територіального устрою держави через призму формування перспективного плану об`єднань територіальних громад, оскільки виключно законами України визначається територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування (стаття 92 Конституції України).
При цьому, як вбачається з рішення 40 сесії 6 скликання Сагайдацької сільської ради Полтавської області від 10.08.2015, останнє прийнято з урахуванням вимог Методики формування спроможних територій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 214 від 08.04.2015.
Стосовно доводів про порушення відповідачем вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині оприлюднення оскаржуваних рішень та їх проектів, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
Відтак Законом України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Однак це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації".
Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення, яке стосується добровільного об`єднання територіальних громад ради, не може бути підставою для скасування такого рішення.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі №278/3142/16-а і від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18.
З огляду на встановлені у справі обставини, беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .
Судом першої інстанції наведені обставини не враховані, з огляду на що висновки про задоволення позовних вимог є помилковими.
У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно п. п. 1, 3, 4 ст. 317 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права є підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині.
Враховуючи встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга відповідача підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу  задовольнити.
Рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 05.06.2018 по справі № 551/35/17 скасувати.
Прийняти нове рішення, яким   в задоволенні позову відмовити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. 

Головуючий суддя 	(підпис)	З.Г. Подобайло	
Судді	(підпис)  (підпис) 	Н.С. Бартош    Л.В. Курило   	
Повний текст постанови складено  06.12.2021 року