ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 818/1365/17
адміністративне провадження № К/9901/46798/18  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у  порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2017 року (головуючий суддя Павлічек В.О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року (колегія суддів у складі: П`янової Я.В., Чалого І.С. , Зеленського В.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного Олександра Анатолійовича, Начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Усик Наталії Андріївни, Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання дій протиправними, скасування припису, визнання протиправним та скасування наказу,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного Олександра Анатолійовича, Начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Усик Н.А., Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просив:
- визнати протиправними дії державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного Олександра Анатолійовича щодо проведення перевірки;
- скасувати Припис державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Сумської області від 08.08.2017 року № 488/0/92 17- ДК/0193/Пр/03/01/-17;
- визнати протиправним та скасувати наказ від 24.07.2017 року № 488-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності».
Позовні вимоги мотивовані тим, що перевірка з питання дотримання вимог земельного законодавства та припис від 08.08.2017 є такими, що підлягають скасуванню, оскільки перевірка проведена у відсутності підстав, які надають право проведення перевірок, визначених Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2017 року, залишеним  без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного Олександра Анатолійовича щодо проведення перевірки. Скасовано припис державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Сумської області від 08.08.2017 року № 488/0/92 17- ДК/0193/Пр/03/01/-17. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати.
Від позивача відзив на адресу Верховного Суду не надходив.
Від ОСОБА_2 до суду надійшла заява, зі змісту якої убачається, що позивач у справі - ОСОБА_1 помер, що заявниця просила врахувати при розгляді касаційної скарги.
Ухвалою  Верховного Суду від 04 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
Судами встановлено, що до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області надійшла заява ОСОБА_3 від 18.07.2017 про самовільне зайняття земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 3 га на території Московської сільської ради громадянином ОСОБА_4 . 
Відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, затвердженого Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, у зв`язку із заявою ОСОБА_3 від 18.07.2017, Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області видано наказ від 24.07.2017 № 488-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".
Згідно з указаним наказом, зобов`язано державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням і охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Погрібного О.А. в термін з 24.07.2017 по 09.08.2017 здійснити захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки земельної ділянки, як об`єкта перевірки на території Московської сільської ради Липоводолинського району, яку використовує громадянин ОСОБА_4 .
08.08.2017 Головним спеціалістом-державним інспектором Погрібним О.А. проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться на території Московської сільської ради Липоводолинського району Сумської області за межами населеного пункту, за результатами якого складено акт обстеження земельної ділянки № 488/0/92-17ДК/106/АО/10/01/-17.
За результатами обстеження встановлено, що фактичне використання даної земельної ділянки здійснюється жителем с. Московське ФОП ОСОБА_1 без належних правовстановлюючих документів.
Також, 08.08.2017 головним спеціалістом-державним інспектором Погрібним О.А. було проведено перевірку з питання дотримання вимог земельного законодавства та складено акт перевірки від 08.08.2017 № 484/0/92-17-ДК/491/АП/09/01/-17.
Перевіркою встановлено, що вказану в зверненні ОСОБА_3 земельну ділянку на території Московської сільської ради Липоводолинського району Сумської області (за межами населеного пункту) обробляє не громадянин ОСОБА_5 , а фізична особа-підприємець ОСОБА_1 за відсутності відповідних правовстановлюючих документів.
У зв`язку із виявленими порушеннями, державним інспектором винесено припис від 08.08.2017 № 488/0/92-17-ДК/0193/Пр/03/01/-17 про вжиття заходів ФОП ОСОБА_1 щодо усунення порушень земельного законодавства відповідно до п. б ст. 211 Земельного кодексу України шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки.
Примірник акту перевірки та припису отримано ОСОБА_1 13.09.2017, що підтверджується його підписом.
Не погоджуючись з такими діями відповідача та прийнятими наказом та приписом, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що відповідач здійснив перевірку позивача, за результатами якої було винесено оскаржуваний припис, без встановлених законом підстав та з порушенням процедури її проведення.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як убачається зі статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) Земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Відповідно до статті 187 ЗК України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Так, правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон №963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно із статтею 6 указаного Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Змістом статті 9 Закону №963-IV передбачено, що   державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Аналізуючи наведене можна дійти висновку про те, що контроль за використанням та охороною земель є безпосереднім обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
Суди попередніх інстанцій, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили із того, що при здійсненні державного нагляду (контролю), зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону №877-V. 
Однак, колегія суддів з цим не погоджується зважаючи на наступне.
Статтею 2 Закону № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації. 
Вказаним Законом № 877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Таким чином, особливості та обмеження перевірок, визначені у вказаному Законі № 877-V не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
Враховуючи те, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 27.02.2020 у справі №  818/1512/17.
При цьому,  суди попередніх інстанцій, частково задовольняючи позов, фактично керувались лише тим, що відповідач здійснив перевірку з порушенням законодавства (Закону №877-V,     Закону  №1728-VIII) щодо підстав та порядку проведення перевірки, внаслідок чого є протиправними прийняті рішення за результатами такої перевірки, то такі висновки не гуртуються на правильному застосуванні закону.
Однак, суди попередніх інстанцій не надали оцінки   щодо законності оспорюваних наказу та припису на предмет організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а без їх встановлення Верховний Суд не може надати оцінку правильності застосування норм права.
Водночас вирішуючи питання про наявність підстав для закриття провадження у справі у зв`язку із смертю позивача, Верховний Суд виходить з такого.
За приписами пункту 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.
Згідно з положеннями абзацу першого частини першої, частини другої статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Беручи до уваги те, що судові рішення у справі підлягають скасуванню, провадження підлягає закриттю Верховним Судом на підставі положень ст. 238 КАС України.
На підставі викладеного, керуючись статтями 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -   
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року скасувати.
Провадження у справі №818/1365/17 закрити. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. 

Головуючий                                                                      А. Ю. Бучик

Судді                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                А.І. Рибачук