ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2021 року	Львів	Справа № 460/1156/21 пров. № А/857/16091/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача:                                                  Гінди О.М.,
суддів:                                                                      Затолочного В.С., Качмара В.Я.,
за участю секретаря судових засідань –                     Михальської М.Р., 
розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року (головуючий суддя: Дорошенко Н.О., місце ухвалення - м. Рівне, дата складення повного тексту рішення – 29.07.2021) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, –

встановив:

ОСОБА_1 , 22.02.2021 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Рівненської обласної прокуратури, яка з 11.09.2020 є правонаступником прокуратури Рівненської області, щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 по 18.08.2020;
- зобов`язати відповідача сплатити на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду в розмірі 1264342,6 грн.
Обґрунтовує позов тим, що з 18.11.2011 до 18.08.2020 він працював в органах прокуратури України на різних прокурорсько-слідчих посадах. Починаючи з 01.07.2015 заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», проте, починаючи з липня 2015 року по дату звільнення позивача, заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України, що суперечить нормам Закону України «Про прокуратуру» та нормам міжнародного права. З урахуванням посад, які обіймав позивач з липня 2015 року по серпень 2020 року та інформації Рівненської обласної прокуратури про розміри посадових окладів позивач обрахував різницю між фактично нарахованим окладом та тим, який повинен бути виплачений, який за вказаний період становить 1264342,6 грн.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду  від 19 липня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
Із цим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив в апеляційному порядку. Вважає його необґрунтованим, таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати рішення та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити.
Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, апелянт покликається на аналогічні підстави викладені в позовній заяві.
Відповідач, 04.10.2021 подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Позивач, у судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав, пояснення надав аналогічні викладеним в апеляційній скарзі. Просить апеляційну скаргу задовольнити, а судове рішення скасувати.
Представник позивача Слиш Г.С., у судовому засіданні, апеляційну скаргу не визнала, просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та представника відповідача, , перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга задоволеною бути не може з таких мотивів.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно з записами трудової книжки НОМЕР_1 (а. с. 19-20) ОСОБА_1 з 18.11.2011 до 18.08.2020 працював в органах прокуратури України на різних прокурорсько-слідчих посадах. Зокрема, в спірному періоді наказом прокурора Рівненської області № 144 від 12.02.2015 призначений на посаду старшого слідчого відділу прокуратури Рівненської області, звільнивши з попередньої посади. Наказом прокурора Рівненської області № 1024 від 26.11.2018 призначений на посаду слідчого в особливо важливих справах слідчого відділу прокуратури Рівненської області, звільнивши в порядку переведення з попередньої посади. Наказом прокурора Рівненської області № 915к від 30.08.2019 призначений на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області, в порядку переведення з попередньої посади. Наказом прокурора Рівненської області № 782к від 18.08.2020, звільнений з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону У країни «Про прокуратуру» (а. с. 21).
На запит ОСОБА_1 , Рівненською обласною прокуратурою надано відповідь від 17.02.2021 № 27-32вих-21 про розмір його посадового окладу за час перебування на посадах в органах прокуратури за період з 01.07.2015 по 18.08.2020 та повідомлено, що посадовий оклад під час перебування на посаді старшого слідчого відділу прокуратури Рівненської області за період з 01.07.2015 по 25.11.2018 складав: з 01.07.2015 по 12.10.2015 -1597,00 гривень; з 13.10.2015 по 30.11.2015 - 1618,00 гривень; з 01.12.2015 no 05.09.2017 - 2023,00 гривень; з 06.09.2017 по 25.11.2018 - 5730,00 гривень. Посадовий оклад під час перебування на посаді старшого слідчого з особливо важливих справ слідчого відділу прокуратури Рівненської області за період з 26.11.2018 по 29.08.2019 складав 5780,00 гривень. Посадовий оклад під час перебування на посаді прокурора відділу прокуратури Рівненської області за період з 30.08.2019 по 18.08.2020 складав 5730,00 гривень (а. с. 24). 
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 не поширюється на спірні правовідносини до часу ухвалення цього рішення, оскільки вони виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України та вказане рішення не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Крім цього, вважав, що в прокуратури Рівненської області були відсутні правові підстави для здійснення ОСОБА_1 , оплати праці у період з 26.03.2020 по 18.08.2020 в інших розмірах, ніж встановлено п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, що виключає наявність протиправної бездіяльності відповідача як правонаступника щодо неналежного розрахунку та підстав для нарахування матеріальної шкоди.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України.
Вказаний закон набрав чинності набрав чинності 15 липня 2015 року. 
Частиною 9 ст. 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (ст. 90 Закону № 1697-VII).
Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Згідно зі статтями  8  і  13 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95-ВР  умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього  Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. 
Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами 1, 2  ст. 23 Бюджетного кодексу України  встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. 
Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Законом України від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин»  розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  доповнено пунктом 26 яким встановлено, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру»  застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Тобто,  Законом України від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір і порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури»  надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією  постановою  схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї  постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).
Постановами Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року № 763  і  від 9 грудня 2015 року № 1013  унесені відповідні зміни до схем посадових окладів працівників органів прокуратури.
Як уже вище зазначалося судом апеляційної інстанції, підпунктом 1 пункту 13  Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру»  доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього  Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Однак, Кабінет Міністрів України вказаного не здійснив.
Натомість, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що реалізація положень  Закону України «Про прокуратуру»  є неможливою без унесення відповідних змін як до Постанови КМУ № 505, так і до  Бюджетного кодексу України  й законів про Державний бюджет України на відповідні спірні періоди, щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що зміни до Постанови КМУ № 505, зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносились, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не було передбачено видатки на реалізацію положень  статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а тому відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
Крім цього, суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідач, відповідно до ст. 19 Конституції України, зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому  Законом України «Про прокуратуру».
Аналогічна правова позиція у подібних спірних правовідносин та застосування наведених правових норм, наведена у постанові Верховного Суду від 14 вересня 2021 року вказана у справа № 320/1874/19.
Отже, висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову є правильним.
Стосовно рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020  у справі № 1-223/2018(2840/18), то суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Так, рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020  у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають  Конституції України  (є неконституційними), окреме положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ  зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного  рішення Конституційного Суду України  передбачено, що положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ  зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня  ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що ч. 2 ст. 152 Конституції України  і частиною першою  статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України»  закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності  Конституції України  (конституційності)  Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV  (справа про додержання процедури внесення змін до  Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що, дія окремого положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно  рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020  у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26 березня 2020 року.
Отже,  рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020  на спірні правовідносини з 01.07.2015 по 26.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Щодо спірних правовідносин за період з 27.03.2020 по 18.08.2020, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Абзацом 3 п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-IX встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим  Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що цей  Закон  є чинним та неконституційним не визнавався.
Наказом Офісу Генерального прокурора від 08 вересня 2020 року № 414 встановлено, що днем початку роботи обласних прокуратур, зокрема Херсонської обласної прокуратури, є 11 вересня 2020 року, тобто вже після звільнення позивача (18.08.2020)  з органів прокуратури.
Отже, нарахування посадового окладу позивачу до 10 вересня 2020 року на підставі  постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів  прокуратури»,  відповідала приписам чинного на той час законодавства.
Враховуючи вищенаведене, зокрема, відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплату посадового окладу позивачу самостійно без правого врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків у розмірі, іншому, ніж встановлений постановою Кабінету Міністрів України № 505, та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на спірні правовідносини з 01.07.2015 по 26.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що у задоволенні позову необхідно відмовити.
Щодо покликання позивача відшкодування йому матеріальної шкоди, то суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх службових повноважень.
Згідно з ч. 3 ст. 152 Конституції України, матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
У свою чергу, підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України. 
Статтею 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Згідно з ст. 1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Ця норма є спеціальною по відношенню до положень ст. 1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови, а саме завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта та визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування.
Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано в ст. 21 ЦК України.
В частині другій цієї статті зазначено, що суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. 
Тобто, визнання Конституційним Судом України окремих положень закону неконституційними, в розумінні ст. 21 ЦК України, не вважається тотожним визнанню нормативно-правового акту незаконним.
Таким чином, зміст ст. 1175 ЦК України, дає підстави для висновку про необхідність її застосування тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується, а не тоді, коли такий визнається неконституційним.
За загальними положеннями про відшкодування шкоди майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (ч. 1 ст. 1166 ЦК України).
Відповідно до ч. ч. 1, 2  ст. 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. 
Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Тобто, стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є відшкодування шкоди у вигляді недоотриманого довічного грошового утримання.
Отже, позовні вимоги позивача щодо відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, не можуть бути компенсовані, оскільки не належать до складу реальних збитків, у розумінні  ст. 22 ЦК України.
Таким чином, апеляційна скарга ОСОБА_1 не спростовує правильність доводів, яким мотивовано судове рішення, зводиться по суті до переоцінки проаналізованих судом доказів та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.
Згідно приписів ст. 139 КАС України підстав для стягнення судових витрат не має.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального права, тому відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, рішення суду без змін. 
Керуючись ст. ст. 310, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд –

постановив:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року у справі № 460/1156/21 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	О. М. Гінда 	
судді	 	В. С. Затолочний 	
 	 	В. Я. Качмар  	
Повне судове рішення складено 07.10.2021.