ПОСТАНОВА     
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ     
 
6 жовтня 2021 року              
м. Київ              
 
Справа № 9901/191/19      
Провадження № 11-266заі21
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами справу за позовом  ОСОБА_1  до Президента України, треті особи: Офіс Президента України, Державна казначейська служба України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та відшкодування матеріальної шкоди
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 червня 2021 року (судді Васильєва І. А., Гончарова І. А., Пасічник, С. С., Юрченко В. П., Хохуляк В. В.),
УСТАНОВИЛА:
У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням збільшення та уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Порошенка П. О., яка полягала в невидачі указу з 1 лютого по 16 травня 2019 року (включно) про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва;
- стягнути на користь позивача матеріальну шкоду за період з 1 лютого по 16 травня 2019 року включно у розмірі 100 851,40 грн шляхом безспірного списання коштів з Державного бюджету України;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення;
- стягнути на користь позивача судові витрати в порядку статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Указом Президента України від 23 січня 2012 року № 29/2012 його призначено на посаду судді Житомирського окружного адміністративного суду строком на п`ять років, Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 194/2012 він переведений на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
У січні 2017 року строк повноважень позивача закінчився, у зв`язку із чим до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС) подано заяву про проведення кваліфікаційного оцінювання, за результатами якого рішенням від 22 жовтня 2018 року № 513/дс-18 ОСОБА_1 рекомендовано для призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Рішенням Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 28 грудня 2018 року № 948/0/12-18 внесено Президентові України подання про призначення позивача на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Позивач зазначає, що відповідно до положень статті 80 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) Президент України мав видати відповідний указ протягом тридцяти днів з дня отримання згаданого подання, однак у визначений законом строк цього не зробив. 
Лише 17 травня 2019 року Указом Президента України № 238/2019 позивача призначено на посаду судді.
Проте ОСОБА_1 вважає, що протиправна бездіяльність Президента України полягає у тому, що відповідач не видав указ про призначення його на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва в тридцятиденний строк після отримання подання ВРП. При цьому зазначена бездіяльність стала наслідком позбавлення позивача права на отримання доплат, встановлених статтею 135 Закону № 1402-VIII, а тому додатково просив стягнути матеріальну шкоду в розмірі 100 851,40 грн.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 9 червня 2021 року відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
За висновком суду першої інстанції, пропущений Президентом України у спірних правовідносинах строк, з огляду на умови й обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, свідчили про відсутність підстав для висновку про наявність протиправної бездіяльності відповідача. Щодо стягнення матеріальної шкоди, то суд зазначив, що ця вимога не може бути задоволена, оскільки є похідною від попередньої.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на незаконність та необґрунтованість судового рішення, порушує питання про його скасування та ухвалення нового рішення - про задоволення його позовних вимог.
Обґрунтовуючи свої вимоги, скаржник зазначив, що факт порушення Президентом України строків на видання указу про призначення його на посаду судді є встановленим та не спростованим під час розгляду справи судом, а тому вважає, що суд першої інстанції протиправно не задовольнив позовні вимоги щодо стягнення коштів як матеріальної шкоди, які, на думку позивача, він повинен був отримати до посадового окладу, якщо б був призначений на посаду судді вчасно. Зокрема, доплату за вислугу років та різницю в сумі, яка виникла внаслідок незастосування регіонального коефіцієнта в розмірі 1,25 до базового розміру посадового окладу судді за період з 1 лютого по 16 травня 2019 року.
У відзиві на апеляційну скаргу Офіс Президента України просив залишити скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Так, представник Президента України наполягає на правильності висновків суду першої інстанції про відсутність підстав вважати, що цей відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки самі собою строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають правового сенсу лише в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк. Таким чином, з огляду на правову ситуацію, пов`язану з провадженням судової реформи, що згодом обумовило надходження впродовж короткого проміжку часу великої кількості подань про призначення на посаду суддів, при цьому щодо значної частини цих подань Президент України видав відповідні укази, відповідач вважає, що протиправної бездіяльності не допустив, оскільки Указом Президента України від 17 травня 2019 року призначено ОСОБА_1 на посаду судді.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що апеляційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Суд першої інстанції встановив, що Указом Президента України від 23 січня 2012 року № 29/2012 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Житомирського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 194/2012 переведено на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
У січні 2017 року строк повноважень судді ОСОБА_1 закінчився.
За результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС рішенням від 12 вересня 2018 року № 1536/ко-18 суддю Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 визнано таким, що відповідає займаній посаді, а рішенням від 22 жовтня 2018 року № 513/дс-18 рекомендовано призначити ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Рішенням ВРП від 27 грудня 2018 року № 4042/0/15-18 внесено Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Зазначене подання ВРП надійшло до Адміністрації Президента України 29 грудня 2018 року та зареєстровано за вх. № 139/58503-02.
Указом Президента України від 17 травня 2019 року № 238/2019 призначено, зокрема, ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Вважаючи бездіяльність Президента України протиправною, ОСОБА_1 звернувся із цим позовом до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Відповідно до частини першої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП в порядку, встановленому законом.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України внесення подання про призначення суддів на посади віднесено до компетенції ВРП.
Статтею 80 Закону № 1402-VIII передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.
За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
ОСОБА_1 вважає, що протиправна бездіяльність Президента України полягає в несвоєчасному підписанні указу про призначення його на посаду судді, що для нього заподіяло матеріальну шкоду, у зв`язку з позбавленням його права на отримання певних доплат як судді, який пройшов кваліфікаційне оцінювання.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі собою строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
З пояснень представника відповідача та доводів відзиву на апеляційну скаргу вбачається, що в період з грудня 2018 року і до моменту призначення позивача на посаду (17 травня 2019 року) до Адміністрації Президента України надійшли подання щодо призначення на посаду судді 232 осіб. Проте розглянути всі внесені подання протягом тридцятиденного строку не вдалося.
Отже, беручи до уваги обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, суттєве навантаження на Президента України як главу держави та його Адміністрацію, а також те, що пропущений строк є незначним, колегія суддів вважає, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк наразі не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою, оскільки обумовлене сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.
Окрім того, право ОСОБА_1 , у частині вимог щодо зобов`язання відповідача вчинити певні дії було відновлено вже після подання позову шляхом видання Указу Президента України від 17 травня 2019 року.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що з огляду на об`єктивну неможливість підписання указу Президентом України у тридцятиденний строк, протиправної бездіяльності останнім не встановлено, а лише можна констатувати факт недотримання відповідачем передбаченого законом строку щодо видання певного акта.
Стосовно доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 про незаконну відмову в задоволенні позовних вимог, заявлених до Президента України про стягнення матеріальної шкоди за рахунок коштів Державного бюджету України, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Кожна особа має право в порядку, встановленому КАС, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (стаття 5 КАС).
Так, частина друга статті 102 Конституції України визначає, що Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на главу держави, крім тих, що прямо передбачені нормами Конституції України. Про викладене неодноразово наголошувалось у рішеннях Конституційного Суду України.
Разом із цим для забезпечення конституційного порядку, нормального функціонування держави існує структурована, багаторівнева, ієрархічна система органів виконавчої і судової влади. Вони наділені відповідною юрисдикцією, мають свій предмет ведення і реалізують повноваження через визначені законодавством процедурні рамки та технології.
Вказаний принцип закріплено частиною першою статті 170 Цивільного кодексу України, відповідно до якої держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Крім цього, Конституційним Судом України в Рішенні від 3 жовтня 2001 року № 12-рп/2001 (справа про відшкодування шкоди державою) наголошувалося, що в Основному Законі України розмежовуються такі поняття, як держава, органи державної влади, посадові і службові особи.
Обов`язковою умовою участі того чи іншого суб`єкта від імені держави України є відповідність позовних вимог компетенції та повноваженням такого органу влади.
Обґрунтовуючи визначену до стягнення суму матеріальної шкоди, ОСОБА_1 просив стягнути кошти, які, на його думку, він повинен був отримати до посадового окладу, якщо б був призначений на посаду судді вчасно. Зокрема, доплату за вислугу років та різницю в сумі, яка виникла внаслідок незастосування регіонального коефіцієнта в розмірі 1,25 до базового розміру посадового окладу судді за період з 1 лютого по 16 травня 2019 року.
З урахуванням чинного законодавства на Президента України не можуть покладатися додаткові обов`язки, крім тих, що прямо передбачені нормами Конституції України. Оскільки позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди були заявлені як похідні від позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Президента України, то підстави відсутні для задоволення таких вимог.
Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк наразі не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою, оскільки обумовлене сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.
Таким чином, оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів, наведених позивачем у його апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .
Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для його скасування та ухвалення нового рішення немає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду,
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 червня 2021 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач	 	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	 	Т. О. Анцупова	 	В. С. Князєв	
 	 	В. В. Британчук	 	Г. Р. Крет	
 	 	Ю. Л. Власов	 	Л. М. Лобойко	
 	 	І. В. Григор`єва 	 	К. М. Пільков	
 	 	М. І. Гриців	 	О. М. Ситнік	
 	 	Д. А. Гудима	 	І. В. Ткач	
 	 	Ж. М. Єленіна	 	С. П. Штелик	
 	 	О. С. Золотніков