П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
15 вересня 2021 року 
м. Київ 
 
Справа № 9901/314/20
Провадження № 11-206заі21                                
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С., 
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника позивача - Осколкова І. Л.,
представника Президента України - Мовіле О. С.,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Мако Холдінг» (далі - ПрАТ «Мако Холдінг») до Президента України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ПрАТ «Мако Холдінг» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 квітня 2021 року (судді Радишевська О. Р., Мацедонська В. Е., Кашпур О. В., Уханенко С. А., Шевцова Н. В.),
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2020 року ПрАТ «Мако Холдінг» звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у  якому просило:
- визнати протиправними дії Президента України щодо неналежного розгляду скарги ПрАТ «Мако Холдінг» від 8 квітня 2020 року на рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - РНБО, рішення РНБО від 19 березня 2019 року відповідно) та Указ Президента України від 19 березня 2019 року № 82/2019 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ  № 82/2019); 
- визнати протиправними дії Президента України щодо направлення скарги ПрАТ «Мако Холдінг» від 8 квітня 2020 року на рішення РНБО від 19 березня 2019 року та Указ № 82/2019 до РНБО;
- зобов`язати Президента України належним чином розглянути скаргу ПрАТ «Мако Холдінг» від 8 квітня 2020 року на рішення РНБО від 19 березня 2019 року та Указ № 82/2019.
На обґрунтування позову ПрАТ «Мако Холдінг» зазначило, що товариство звернулося до Президента України відповідно до його функціональних обов`язків зі скаргою з метою поновлення своїх порушених прав і захисту законних інтересів, а саме з проханням вжити заходів щодо скасування або внесення змін до рішення РНБО від 19 березня 2019 року та Указу № 82/2019, яким уведене в дію таке рішення. Однак скарга позивача не була розглянута належним чином і протиправно направлена до РНБО.
Позивач наголошує, що Президент України на порушення вимог статті 7 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) направив скаргу до органу, до компетенції якого не входить вирішення питання, поставленого у скарзі та рішення якого оскаржується.
Також відповідач звертає увагу на те, що Закон № 393/96-ВР не поширюється на порядок розгляду звернень юридичних осіб, а отже, посилання позивача на порушення Президентом України під час розгляду його скарги норм цього Закону є необґрунтованим.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням 
від 22 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовив.
Постановляючи рішення, суд першої інстанції виходив насамперед із того, що положення Закону № 393/96-ВР поширюються на звернення юридичних осіб.
Водночас суд зазначив, що за своїм змістом та назвою звернення позивача від 8 квітня 2020 року до Президента України є скаргою на рішення РНБО у частині застосування санкцій до ПрАт «Мако Холдінг», яке введено в дію Указом № 82/2019, та констатував, що Президент України у межах наданих йому повноважень уводить у дію рішення РНБО, самостійно не запроваджує персональних санкцій щодо юридичних чи фізичних осіб, особисто не здійснює перевірки фактів і відомостей, що стали підставою для застосування санкцій до будь-кого із суб`єктів застосування санкцій. Отже, Президент України не може змінювати чи скасовувати персональні санкції щодо юридичних чи фізичних осіб і не є вищим у порядку підлеглості органом (посадовою особою) стосовно РНБО.
Установлений статтею 16 Закону № 393/96-ВР порядок розгляду скарги не міг бути застосований до спірних правовідносин.
Проаналізувавши норми законодавства, суд дійшов висновку про те, що єдиним органом, уповноваженим вносити змінити до санкцій, чи скасовувати їх, є РНБО. Ініціювати питання щодо скасування санкцій може РНБО самостійно, якщо дійде висновку, що мета їхнього застосування була досягнута. 
За таких обставин направлення скарги ПрАТ «Мако Холдінг» від 8 квітня 2020 року до РНБО відбулося не в межах Закону № 393/96-ВР (стаття 16), а на підставі статті 5 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ПрАТ «Мако Холдінг» подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм права, неповне дослідження доказів та обставин у справі, порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про задоволення позовних вимог.
На думку скаржника, суд не взяв до уваги те, що скарга направлялася до Президента України як до Голови РНБО - посадової особи державного органу, рішення якого оскаржується, і тому Президент України повинен був особисто розглянути скаргу, визначити її подальший рух та надати відповідь.
Бездіяльність Президента України, на думку ПрАТ «Мако Холдінг», полягає у безпідставному нерозгляді скарги та в невнесенні відповідних пропозицій до РНБО.
ПрАТ «Мако Холдінг» звертає увагу на те, що частина друга статті 106 Конституції України визначає, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Вважає, що Президент України як Голова РНБО, а в контексті статті 16 Закону № 393/96-ВР як посадова особа державного органу, рішення якого оскаржується, повинен був особисто розглянути скаргу, визначити її подальший рух та надати відповідь позивачу.
Зазначає, що рішення про спрямування скарги до РНБО, яке оформлене листом від 9 червня № 44-01/2345, прийнято заступником керівника Офісу Президента України Ю. Ковалів, а не посадовою особою, на чиє ім`я її направлено. А саме така обставина вказує, що Голова РНБО - Президент України скаргу не розглядав та відповіді заявникові не надавав.
На думку апелянта, направлення скарги на адресу апарату РНБО, який не уповноважений відповідно до законодавства приймати рішення стосовно скасування санкцій та не є органом, якому належить право вносити до РНБО пропозиції стосовно їх застосування чи скасування, є обставиною, яка вказує на порушення прав та інтересів позивача.
Також апелянт зазначає, що під час розгляду справи суд першої інстанції дослідив лише порядок внесення змін до санкцій, однак не дослідив процедуру скасування санкцій. 
Зазначає, що у скарзі ставилось питання про скасування санкцій, а отже, на думку апелянта, РНБО не мала повноважень вирішувати питання про ініціювання їх скасування за власною ініціативою.
Вважає, що лише Президент України як гарант Конституції України відповідно до статті 5 Закону № 1644-VII мав повноваження на розгляд порушеного питання у скарзі від 8 квітня 2020 року та внесення пропозицій до РНБО про скасування санкцій, застосованих до скаржника.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, посилаючись на те, що суд дійшов правильного висновку про те, що установлений у статті 16 Закону 
№ 393/96-ВР порядок розгляду скарги не може застосовуватися до спірних правовідносин, тому лист позивача від 8 квітня 2020 року до РНБО направлено не в межах цієї норми, а на підставі статті 5 Закону № 1644-VII.
У судовому засіданні представник позивача та представник відповідача підтримали відповідно апеляційну скаргу та відзив на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених документах доводам.
Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача та відповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та наведені на противагу їм у відзиві аргументи представника Президента України, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду, перевіривши обґрунтованість рішення суду попередньої інстанції в межах наведених в апеляційній скарзі доводів, дійшла таких висновків.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом, Указом № 82/2019 введено в дію рішення РНБО від 19 березня 2019 року.
Згідно з пунктом 220 додатку 2 до вказаного рішення РНБО стосовно ПрАТ «Мако Холдінг» (код ЄДРПОУ 34436105, адреса реєстрації: Донецька область, м. Краматорськ, вул. Олекси Тихого, буд. 10) терміном на три роки застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону № 1644-VII у вигляді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) запобігання виведенню капіталів за межі України.
9 квітня 2020 року ПрАТ «Мако Холдінг» звернулося до Президента України зі скаргою, в якій просило вжити заходів щодо скасування або внесення змін до Указу № 82/2019 та рішення РНБО від 19 березня 2019 року в частині застосування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг» або щодо прийняття РНБО рішення про внесення змін до таких санкцій.
У відповідь Офіс Президента України листом від 9 червня 2020 року № 44-01/2345 повідомив позивача, що його скаргу на рішення РНБО від 19 березня 2019 року, уведеного в дію Указом № 82/2019, в якій викладені пропозиції щодо вжиття заходів з метою скасування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг», розглянуто та надіслано до апарату РНБО для опрацювання порушеного питання й інформування про результати.
Таким чином, спір у цій справі стосується звернення позивача, яке, на його думку, було протиправно направлено до органу, не уповноваженого його розглядати.
Вважаючи дії відповідача щодо розгляду такої скарги протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40 Конституції України).
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (частина перша статті 1 Закону № 393/96-ВР).
Статтею 3 Закону № 393/96-ВР установлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до статті 7 Закону № 393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
За змістом статті 17 цього Закону скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються.
Рішення вищого державного органу, який розглядав скаргу, в разі незгоди з ним громадянина може бути оскаржено до суду в термін, передбачений законодавством України.
Статтею 19 Закону № 393/96-ВР передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не скасовує вимоги абзацу дев`ятого частини першої цієї статті.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові.  РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Cтаттею 1 Закону № 1644-VII установлено, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). 
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VIIвизначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Відповідно до пунктів 1, 2 та 4 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій, згідно із цим Законом, є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; запобігання виведенню капіталів за межі України.
Згідно із частиною першою статті 5 цього Закону пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті (частина шоста статті 5 Закону № 1644-VII).
Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування (частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII).
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом, 9 квітня 2020 року ПрАТ «Мако Холдінг» звернулося до Президента України зі скаргою на рішення РНБО від 19 березня 2019 року та Указ № 82/2019.
У відповідь Офіс Президента України листом від 9 червня 2020 року № 44-01/2345 повідомив позивача, що його скаргу на рішення РНБО, уведеного в дію Указом № 82/2019, в якій викладені пропозиції щодо вжиття заходів з метою скасування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг», розглянуто та надіслано до апарату РНБО для опрацювання порушеного питання й інформування про результати.
Таким чином, спір у цій справі стосується звернення позивача, яке, на його думку, було протиправно направлено до органу, не уповноваженого його розглядати.
Водночас суд першої інстанції зазначив, що за своїм змістом та назвою звернення позивача від 8 квітня 2020 року до Президента України є скаргою на рішення РНБО від 19 березня 2019 року в частині застосування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг», яке введено в дію Указом № 82/2019, та констатував, що Президент України у межах наданих йому повноважень уводить у дію рішення РНБО, самостійно не запроваджує персональних санкцій щодо юридичних чи фізичних осіб, особисто не здійснює перевірки фактів і відомостей, що стали підставою для застосування санкцій до будь-кого із суб`єктів застосування санкцій.
Відповідно до частини першої статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. За змістом положень частини сьомої цієї статті Президент України своїми указами вводить у дію рішення РНБО, із чого можна зробити висновок, що зазначена норма має імперативний характер. При цьому суд зазначив, що аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/536/19 (провадження 
№ 11-184заі20).
Звідси суд першої інстанції зробив висновок, що Президент України не може змінювати чи скасовувати персональні санкції щодо юридичних чи фізичних осіб і не є вищим у порядку підлеглості органом (посадовою особою) стосовно РНБО; єдиним органом, уповноваженим вносити зміни до санкцій чи скасовувати їх, є РНБО; ініціювати питання щодо скасування санкцій може РНБО самостійно, якщо дійде висновку, що мета їхнього застосування була досягнута.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з цими висновками лише частково з таких міркувань.
Відповідно до частин першої, третьої, четвертої статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Головою РНБО є Президент України, який формує персональний склад РНБО. 
Згідно з частиною сьомою статті 107 Конституції України рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Це положення імперативно встановлює розподіл повноважень між Президентом України та РНБО: РНБО приймає рішення, а Президент України указом уводить його в дію. Видання указу належить до дискреційних повноважень Президента України. Отже, рішення РНБО не створює юридичних наслідків, доки Президент України не видасть указ про введення такого рішення в дію. Якщо Президент України видасть указ про введення рішення РНБО в дію, то рішення РНБО стає невід`ємною частиною цього указу.
Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VІІ пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачені пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті (частина шоста статті 5 Закону № 1644-VІІ).
Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування (частина сьома статті 5 Закону № 1644-VІІ).
Відповідно до приписів частини третьої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО вводяться в дію указами Президента. 
За змістом такого формулювання у цьому Законі дії Президента не є суто церемоніальними, інакше закон міг би передбачати інше формулювання, наприклад про те, що рішення РНБО підписуються Президентом. 
Таке формулювання, як «введення в дію», та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента України означає, що: по-перше, без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента України при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
Такий самий висновок можна зробити і з аналізу тексту норми пункту 2 статті 13 Закону № 183/98-ВР, яка передбачає таку діяльність Президента України, як розгляд проектів актів про введення в дію рішень РНБО.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 (провадження № 11-203заі21).
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що частини шосту та сьому статті 5 Закону № 1644-VІІ слід застосовувати разом із частиною сьомою статті 107 Конституції України, якою імперативно встановлено, що рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
Отже, якщо РНБО на підставі частини шостої статті 5 Закону № 1644-VІІ прийме рішення про внесення змін до санкцій за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті, то таке рішення РНБО саме по собі не створює юридичних наслідків. Санкції будуть змінені лише в разі, якщо Президент України видасть указ про введення цього рішення РНБО в дію. 
Тому Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що єдиним органом, уповноваженим вносити зміни до санкцій чи скасовувати їх, є РНБО.
Водночас Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що ініціювати питання щодо скасування санкцій може РНБО самостійно, якщо дійде висновку, що мета їхнього застосування була досягнута. Такий висновок відповідає частині сьомій статті 5 Закону № 1644-VІІ. РНБО ініціює питання щодо скасування санкцій шляхом прийняття рішення, але санкції скасовуються лише в разі, якщо Президент України видасть указ про введення цього рішення РНБО в дію.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що за своїм змістом та назвою звернення позивача від 8 квітня 2020 року до Президента України є скаргою на рішення РНБО від 19 березня 2019 року у частині застосування санкцій до ПрАТ «Мако Холдінг», яке введено в дію Указом № 82/2019.
Велика Палата Верховного Суду не погоджується з таким висновком, оскільки для оцінки звернення первісне значення має не формальний елемент (назва), а сутність звернення. Скаргою на рішення державного органу є звернення до іншого державного органу, який має повноваження скасувати або змінити таке рішення.
Натомість у цій справі позивач, на чому він наголошує в апеляційній скарзі, звернувся до Президента України як до Голови РНБО - посадової особи державного органу, до повноважень якого входить спрямування діяльності і здійснення загального керівництва роботою останньої. Отже, фактично позивач звернувся до того органу, який таке рішення видав - до РНБО.
Звернення до того органу, який видав рішення, з яким не згоден заявник, не є скаргою на рішення. Це є по суті пропозицією органу самостійно виправити порушення, яких він припустився, тобто заявою про недоліки в діяльності такого органу.
Така заява має бути розглянута органом, до якого звернувся заявник. У цій справі таким органом є РНБО. 
Президент України наділений цілою низкою конституційних повноважень, здійснюючи які він виступає в різних статусах. Так, відповідно до частини першої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, відповідно до пунктів 17, 18 частини першої статті 106 Конституції України він є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює РНБО. Як наголошує відповідач, ПрАТ «Мако Холдінг» звернулося до Президента України саме як до Голови РНБО.
Водночас як видно з матеріалів справи, заява позивача надійшла не до РНБО, а до Офісу Президента України.
Положення про Офіс Президента України затверджене Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 (далі - Положення № 436/2019).
За пунктом 1 Положення № 436/2019 Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.
Згідно з підпунктом 22 пункту 4 Положення № 436/2019 Офіс Президента України відповідно до покладених на нього завдань організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.
Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 183/98-ВР інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності РНБО здійснює її апарат, який підпорядковується Секретареві РНБО. За пунктом 1 Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року № 1446/2005, апарат РНБО є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності РНБО.
Отже, Офіс Президента України правомірно надіслав заяву позивача за належністю до апарату РНБО. 
Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що права позивача порушені не були, у зв`язку з чим позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи ПрАТ «Мако Холдінг» про те, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам, оскільки в цій справі заява переслана до органу, голові якого адресована заява.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в позові, але з інших підстав, у зв`язку із чим мотивувальну частину судового рішення слід  змінити, а в решті - залишити без змін.
Крім того, варто зауважити, що ПрАТ «Мако Холдінг» зверталося до суду з позовом до Президента України, у якому просило: визнати протиправним та нечинним Указ № 82/2019 про рішення РНБО від 19 березня 2019 року в частині застосування обмежувальних заходів (санкцій) до ПрАТ «Мако Холдінг» (пункт 220 додатку 2 до цього рішення); визнати протиправним та скасувати рішення РНБО від 19 березня 2019 року у частині застосування обмежувальних заходів (санкцій) до ПрАТ «Мако Холдінг» (пункт 220 додатку 2 до цього рішення).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 9 квітня 2020 року відмовив у задоволенні заяви позивача про поновлення строку звернення до суду із цим позовом та, посилаючись на положення частини другої статті 123 КАС, повернув позовну заяву ПрАТ «Мако Холдінг» (справа № 9901/68/20).
Велика Палата Верховного Суду постановою від 30 вересня 2020 року апеляційну скаргу ПрАТ «Мако Холдінг» залишила без задоволення, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду  від 9 квітня 2020 року - без змін. 
Таким чином, оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів, наведених позивачем у його апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову ПрАТ «Мако Холдінг» до Президента України про визнання протиправними дій щодо неналежного розгляду та направлення скарги позивача на рішення РНБО, зобов`язання належним чином розглянути скаргу, але з інших підстав. У зв`язку з цим мотивувальну частину судового рішення слід змінити, а в решті - залишити без змін.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно із пунктом 4 частиною першою статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи. (частина друга зазначеної статті КАС).
Відповідно до частини четвертої статті 317 КАС зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні з викладенням його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 292, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Мако Холдінг» задовольнити частково.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 квітня 2021 року змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 квітня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя | | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | | | О. Б. Прокопенко |
Судді: | | Т. О. Анцупова | | Г. Р. Крет |
| | В. В. Британчук | | Л. М. Лобойко |
| | Ю. Л. Власов | | К. М. Пільков |
| | І. В. Григор`єва | | В. В. Пророк |
| | М. І. Гриців | | Л. І. Рогач |
| | Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік |
| | Ж. М. Єленіна | | В. М. Сімоненко |
| | О. С. Золотніков | | С. П. Штелик |