ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року	Львів	Справа № 260/391/20 пров. № А/857/15013/21	

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді:                                        Улицького В.З.
суддів:                                                            Шавеля Р.М., Кузьмича С.М.
при секретарі судового засідання:                Волошин М.М.
за участі представника позивача:                 Вук У.І.
представника відповідача:                            Оберишин В.З.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу  Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.06.2021 року (рішення ухвалене о 08:49 у м. Ужгород судом у складі головуючого судді Луцович М.М., повне судове рішення складено 22.06.2021) у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, де третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови,-

                                                        ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2020 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови від 20.12.2019 року №2981 про накладення штрафу за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Позивач позовні вимоги мотивував тим, що 20.12.2019 р. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг винесено постанову № 2981 про накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Вважає, що вказана постанова є неправомірною, прийнята всупереч чинним нормам, що регулюють відносини у сфері здійснення контролюючими органами заходів державного нагляду та підлягає скасуванню, оскільки станом на 13.12.2019 р. НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому законом порядку уніфіковану форму акту, що відповідає відповідним Методикам. Зазначає, що у самому акті № 475 від 13.12.2019 р. Регулятором не спростовано доводи AT «Закарпатгаз» про правомірність підстав для відмови у допуску до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Вважає, що у Товариства були наявні всі підстави для відмови комісії у допуску до перевірки, оскільки, НКРЕКП не дотримано порядок здійснення державного нагляду контролю, визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також зазначає, що 20.12.2019 р., з порушенням 5-денного строку для надання Ліцензіатом своїх зауважень до акту перевірки, Регулятором винесено постанову № 2981 про накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що на думку позивача свідчить про упередженість НКРЕКП та намір накласти на позивача штраф не залежно від обставин справи та наявності порушень законодавства у діях останнього. Просив позов задоволити.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.06.2021 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 року №2981 про накладення штрафу на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Закарпатгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Рішення суду першої інстанції оскаржила Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовити.
Згідно ч.4 ст.229 КАС України, фіксування процесу не здійснювалося оскільки всі учасники справи в судове засідання не з`явилися.
Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення з наступних підстав.
Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Якщо одна із сторін визнала пред`явлену до неї позовну вимогу під час судового розгляду повністю або частково, рішення щодо цієї сторони ухвалюється судом згідно з таким визнанням, якщо це не суперечить вимогам статті 189 цього Кодексу.
Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судом першої інстанції встановлено, що підставою для проведення перевірки позивача було погодження Державної регуляторної служби України на проведення позапланової перевірки АТ «Закарпатгаз», надані НКРЕКП листами від 07.03.2019 року №1478/0/20-19 у частині розгляду скарг споживачів.
11.12.2019 Комісія з проведення перевірок, у перший день здійснення перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила посадову особу - виконуючого обов`язки голови правління - технічного директора AT «Закарпатгаз» Голуба О.О., діючого на підставі наказу AT «Закарпатгаз» від 05.12.2019 р. № 87-ВД, про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 р. № 471 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.   
Виконуючий обов`язки голови правління - технічний директор Голуб О.О., в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT «Закарпатгаз» та надав лист від 11.12.2019 № 88007-Лв-5302-1219, в якому зазначив причини відмови у допуску до позапланової виїзної перевірки посадових осіб відповідача, а саме, про недотримання вимог чинного законодавства, з посиланням на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та інших актів, зокрема, щодо права суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена у встановленому порядку уніфікована форма акта.
Представником відповідача складено акт про відмову АТ «Закарпатгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 11 грудня 2019 року, в якому зазначено, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11.12.2019 р. № 88007-Лв-5302-1219.
12.12.2019 комісія з проведення перевірки у другий день перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила посадовій особі - виконуючому обов`язки голови правління - технічному директору Голубу О.О. оригінал посвідчення № 471 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо виконання AT «Закарпатгаз» пункту 2.1 глави 2  Ліцензійних умов.
Виконуючий обов`язки голови правління підтвердив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ «Закарпатгаз» посилаючись на лист від 11.12.2019 р. № 88007-Лв-5302-1219.
Представником відповідача складено акт про відмову АТ «Закарпатгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12 грудня 2019 року, в якому зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11.12.2019 р. № 88007-Лв-5302-1219.
13.12.2019 в останній день перевірки комісії з проведення перевірки також було відмовлено уповноваженим представником позивача у проведенні позапланової перевірки. 
Представниками відповідача складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 13.12.2019 р. № 475 (далі - акт № 475),  в якому зафіксовані виявлені порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На засіданні НКРЕКП 20.12.2019 р. було розглянуто акт від 13.12.2019 р. № 475 та прийнята постанова НКРЕКП від 20.12.2019 р. № 2981 «Про накладення штрафу на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (а.с. 10-11, Т.1). Згідно вказаної постанови, відповідно до пунктів 11,12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», накладено на позивача штраф в розмірі 850 000,00 грн., за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені        Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Статтею 1 Закону № 1540-VIII  Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 1540-VIII  регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу (пункт 4 частини другої  статті 3 Закону № 1540-VIII).
Згідно статті 14 Закону № 1540-VIII основною формою роботи Регулятора як колегіального органу є засідання. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.
Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.
Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно пунктів 1, 11, 12 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.
Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату або територіальних органів Регулятора.
Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок. Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів. У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до 5 робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки. Під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього         Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.
Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
Пунктом 7.2 Порядку № 428 передбачено, що при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Як вбачається з оскаржуваної постанови НКРЕКП від 20.12.2019 р. № 2981, що на підставі акта перевірки від 13.12.2019 № 475 на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» (далі -  Закон № 329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі -  Закон № 877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом № 877-V.
Відповідно до статті 1 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно зі статтею 3 Закону № 877-V встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання            або повноважень органу державного нагляду (контролю).
Статтею 10 Закону № 877-V встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Відповідно до частини 15 статті 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно частини 2 статті 5 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Згідно частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), розроблені Державною регуляторною службою України, і затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Пунктом 2 зазначеної постанови визнані такими, що втратили чинність: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; Постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; пункт 20 змін, що вносяться до Постанов Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1103.
При цьому, уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику.
Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики № 342.
З початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених Постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2            Постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Апеляційним судом встановлено, що відповідачем належними та допустимими доказами, на час проведення перевірки АТ «Закарпатгаз» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом № 877-V порядку, а тому, не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки.
Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті. Відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів.
Відтак, твердження відповідача про те, що форма акта від 13.12.2019 р. № 475 відповідає уніфікованій формі Методики № 342 є необґрунтованим.
Таким чином, позивач правомірно використав своє право, надане статтею 10 Закону № 877-V, щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.
Як вбачається з оскаржуваної постанови, що таку прийнято внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень  статті 11 Закону № 877-V  в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених  постановою НКРЕКП 16.02.2017 р. № 201 визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог            Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).
Згідно статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умові дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Згідно частини 4 статті 4 Закону, в якій вказується на те, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Відповідно до частини 7 статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Статтею 17 Закону України «Про природні монополії» (далі - Закон № 1682-III) передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій (яким у даному випадку є позивач) за порушення в розмірах, визначених, зокрема, Законом № 329-VIII у випадках: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Частина 2 статті 59 Закону № 329-VIII, який є спеціальним законом  по відношенню до сторін у цій справі, містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких: пункт 1 «порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності»; пункт 10 «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів». Отже, таке порушення, як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в зазначеному переліку не міститься.

Згідно частини 3 статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Частиною 4 цієї статті встановлені розміри штрафів за відповідні правопорушення на ринку природного газу.

Пунктом 5 цієї частини статті встановлено, зокрема, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт «б»: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Таким чином, апеляційний суд вважає, що Законом № 329-VIII не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу, як не допуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.

Як положення Закону № 877-V за обсягом регулювання відноситься до категорії загальних законодавчих актів, нормами спеціальних для спірних правовідносин Законів № 1682-III та № 329-VIII відмова в допуску службової особи до проведення перевірки не визначена як порушення, також як і не передбачено штрафних санкцій за такі дії на ринку природного газу, як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки, суд визнає помилковими висновки відповідача стосовно законності оскаржуваної позивачем постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
У пункті 4 статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) надано визначення «ліцензійні умови», як нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Згідно частини дев`ятої статті 9 Закону № 222-VIII, вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, а згідно частини десятої цієї ж статті чітко вказується на те, що до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Відтак, за наведених у попередньому абзаці норм та з огляду на те, що встановлена  статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) є обов`язком будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить, порушення цієї вимоги суб`єктом перевірки, не може вважатися порушенням Ліцензійних умов.

Аналогічна правова позиція відображена Верховним Судом по справі № 300/775/19 та по справі №160/3512/19 від 30.09.2020 р., відповідно до яких вказано, що НКРЕКП при проведенні перевірки та прийнятті оскаржуваної постанови зобов`язана була дотримуватись Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Узагальнюючи наведене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв`язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

З наведеного вбачається, що доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана вірно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Керуючись ст. ст. 243 ч. 3, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України,  колегія   суддів,-

                                                  ПОСТАНОВИЛА:          

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.06.2021 року у справі №260/391/20 – без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття.
На Постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.  

Головуючий суддя	 	В. З. Улицький 	
судді	 	С. М. Кузьмич 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Повне судове рішення складено 03.11.2021