РІШЕННЯ
Іменем України

02 грудня 2021 року 
Київ
справа №9901/293/21
адміністративне провадження № П/9901/293/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді:           Яковенка М. М.,
суддів:                               Бившевої Л. І., Гончарової І. А., Ханової Р. Ф., Шишова О. О., 
за участю:
секретаря судового засідання                                          Бугаєнко Н. В.,
представника відповідача та третьої особи                     Байдаченко О. І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 9901/293/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа Комісія при Президентові України з питань громадянства, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 22 липня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа Комісія при Президентові України з питань громадянства, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича стосовно неналежного виконання своїх повноважень, встановлених у частинах першій та другій статті 102 та пунктах 1, 26 статті 106 Конституції України в частині, що стосується забезпечення державної незалежності та національної безпеки України шляхом видання указів про надання громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13 квітня 2021 року;
- зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича видати та підписати указ про надання громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
2. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 липня 2021 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М.- головуючий суддя, судді: Бившева Л. І., Гончарова І. А., Ханова Р. Ф., Шишов О. О.
3. Після усунення недоліків позовної заяви, ухвалою Верховного Суду від 10 серпня 2021 року, позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження у судовому засіданні.
4. 01 вересня 2021 року на адресу Верховного Суду від представника Президента України та Комісії при Президентові України з питань громадянства надійшов відзив на адміністративний позов, в якому відповідач просить відмовити у його задоволенні.
5. Позивач, повідомлений про дату, час та місце проведення судового розгляду, в судове засідання не з`явився. 09 листопада 2021 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла заява, в якій останній просив розглядати справу за його відсутності.
6. У судовому засіданні представник відповідача та третьої особи заперечував проти задоволення позовних вимог. Наголошував на відсутності протиправної бездіяльності з боку Президента України відносно позивача з питання надання громадянства України. Жодних законодавчо встановлених строків щодо надання громадянства відповідачем не порушено.
7. Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника відповідача, встановивши обставини справи та перевіривши їх доказами, колегія суддів дійшла висновку, що позов не підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8.  ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженець Ісламської Республіки Афганістан, у травні 2019 року звернувся до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області з заявою для набуття громадянства України. 
9. 06 листопада 2019 року комісією Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області складено висновок про прийняття до громадянства України громадянина Ісламської Республіки Афганістан ОСОБА_1 .
10. Згідно вказаного висновку, комісія вважала за можливе задовольнити клопотання про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 та подані ним документи надіслати до Державної міграційної служби України для подальшого розгляду та передачі до Комісії при Президентові України з питань громадянства для прийняття рішення.
11. Листом Державної міграційної служби України від 11 березня 2021 року № 6.4-2549/6-21 направлено на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства після доопрацювання справу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 .
12. 13 квітня 2021 року відбулося засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, на якому було прийнято рішення про внесення на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , що підтверджується протоколом № 1 засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13 квітня 2021 року.
13. 15 квітня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Голови Комісії при Президентові України з питань громадянства із заявою (у порядку статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації»), в якій просив роз`яснити, в установлені законом строки, на якій стадії знаходиться розгляд його справи щодо набуття громадянства України.
14. Листом від 28 квітня 2021 року № 22/1-09/1876 за підписом керівника Управління доступу до публічної інформації Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України Кільова Г. позивач був повідомлений про те, що матеріали стосовно прийняття його до громадянства України розглянуто Комісією при Президентові України з питань громадянства. Про прийняте в установленому порядку рішення його буде поінформовано згідно із законодавством.
15. 26 травня 2021 року ОСОБА_1 повторно звернувся до Голови Комісії при Президентові України з питань громадянства із заявою (у порядку статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації»), в якій просив надати копію протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, щодо розгляду справи про набуття громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянина Афганістану.
16. Листом від 11 червня 2021 року № 03-01/1580 за підписом Керівника Апарату Офісу Президента України Дніпрова О. позивачу відмовлено в наданні копії протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13 квітня 2021 року, оскільки він містить конфіденційну інформацію щодо інших зазначених у ньому осіб.
17. Оскільки станом на 14 липня 2021 року рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України Президентом України не прийнято, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН 
18. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідно до законодавства, а саме пункту 112 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), заява про набуття громадянства України повинна розглядатися протягом одного року з дня подачі такої заяви.
19. За твердженням позивача, матеріали про прийняття його громадянства було надіслано на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства ще 11 березня 2021 року, проте на час звернення до суду із цим позовом Президент України не прийняв відповідний Указ.
20. Водночас, як зазначає позивач, матеріали справи про надання йому громадянства України розглядалися з грубим порушенням загальних строків розгляду - з 2019 року по 2021 рік.
21. У відзиві на позовну заяву представник відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечує. Зазначає, що оскільки матеріали щодо прийняття до громадянства України позивача надійшли до Комісії 19 серпня 2020 року, а 13 квітня 2021 року відбулося засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, на якому було прийнято рішення про внесення на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , річний строк розгляду Комісією зазначених матеріалів, встановлений Порядком № 215, порушено не було.
22. Окремо у відзиві на позовну заяву представник відповідача та третьої особи зауважує, що відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» іноземець або особа без громадянства можуть бути прийняті до громадянства України, тобто надання громадянства не є обов`язком держави.
23. Натомість, право приймати рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні є виключним правом Президента України. Це повноваження Глави держави є дискреційним, строком не обмежений, тобто передбачає можливість діяти на власний розсуд у межах закону.
IV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ
24. Під час розгляду цієї справи Суд оцінює оскаржувані дії відповідача на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
25. Як свідчать матеріали справи, відповідачем у цій справі визначено Президента України Зеленського Володимира Олександровича, а предметом оскарження - бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича стосовно неналежного виконання своїх повноважень, встановлених у частинах першій та другій статті 102 Конституції України та пунктах 1, 26 статті 106 Конституції України в частині, що стосується забезпечення державної незалежності та національної безпеки України шляхом видання указів про надання громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства.
26. Обґрунтовуючи протиправність бездіяльності Президента України Зеленського Володимира Олександровича , позивач зазначає, що при розгляді його справи щодо набуття громадянства було порушено загальний строк розгляду матеріалів, визначений пунктом 112 Порядку № 215.
27. Відповідно до частин першої та другої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Тобто у цій справі судовий контроль здійснюється за реалізацією повноважень Президента України щодо надання громадянства України. Зокрема, Суд перевіряє чи не було порушено саме відповідачем строк при розгляді справи ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , щодо набуття громадянства України, та чи було дотримано процедуру вирішення зазначеного питання.
29. Відповідно до статті 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.
30. За змістом пункту 2 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
31. Відповідно до частини 1 та 2 статті 102 Конституції України, Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
32. Пунктом 1, 26 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
33. Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
34. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом України «Про громадянство України».
35. Приписами статті 1 Закону України «Про громадянство України» визначено, що громадянство України - це правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках.
36. Відповідно до статті 3 Закону України «Про громадянство України» громадянами України є, зокрема, особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
37. Згідно зі статтею 6 Закону України «Про громадянство України», громадянство України набувається, зокрема, внаслідок прийняття до громадянства.
38. Статтею 9 Закону України «Про громадянство України» визначено, що іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх клопотаннями прийняті до громадянства України. Умовами прийняття до громадянства України є:
1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;
2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов`язання припинити іноземне громадянство (для іноземців);
3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п`яти років;
4) отримання дозволу на імміграцію;
5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування;
6) наявність законних джерел існування.
До громадянства України не приймається особа, яка:
1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;
2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;
3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.
Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного Указу Президента України.
39. Відповідно до статті 22 Закону України «Про громадянство України» Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.
40. Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 затверджено Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, яким визначено перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.
41. Відповідно до пункту 1 Порядку № 215 для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України або виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені розділом ІІ цього Порядку.
42. Розділ IV Порядку № 215 визначає, зокрема, «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства» (пункти 110- 112), а також «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України» (пункти 113- 116).
43. Пунктом 112 Порядку № 215 установлено, що загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Загальний строк розгляду заяв про прийняття до громадянства України дітей, осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, та осіб без громадянства не повинен перевищувати дев`яти місяців з дня їх надходження.
44. Відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.
45. Згідно з пунктом 115 Порядку № 115 Державна міграційна служба України надсилає повідомлення про прийняті Президентом України рішення через територіальний орган Державної міграційної служби України до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання осіб, щодо яких прийнято рішення.
46. Аналізуючи наведені положення законодавства колегія суддів Верховного Суду у контексті цього спору, насамперед зауважує, що загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження.
47. Водночас, виходячи із законодавчої конструкції розділу ІV Порядку № 215, у пункті 112, на який посилається позивач в обґрунтування позовних вимог, визначено загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією при Президентові України з питань громадянства, а не самим Президентом України.
48. Окрім цього, порядок прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України визначено приписами пунктів 113- 116 Порядку № 215, які також не містять жодних імперативних вимог щодо строків прийняття відповідного Указу Президентом України та обов`язковості прийняття такого Указу саме про надання громадянства України.
49. Крім того, аналізуючи та узагальнюючи приписи статей 106 Конституції України, 9, 22 Закону України «Про громадянство», можна дійти висновку, що видання Указу про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України є дискреційним правом Президента України, підставою для реалізації якого є рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України. При цьому строк реалізації такого дискреційного повноваження Президента України жодним чинним нормативним правовим актом не визначено та не обмежено.
50. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
51. Під протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) в неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
52. Ураховуючи, що жодним чинним нормативним правовим актом не визначено та не обмежено строк реалізації повноважень Президента України щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України, а пункт 112 Порядку № 215 не поширюється на спірні правовідносини, колегія суддів уважає, що протиправна бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича стосовно неналежного виконання своїх повноважень, встановлених у частинах першій та другій статті 102 Конституції України та пунктах 1, 26 статті 106 Конституції України в частині, що стосується забезпечення державної незалежності та національної безпеки України шляхом видання указу про надання громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, відсутня.
53. За змістом пункту 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
54. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд (частина четверта статті 245 КАС України).
55. Ураховуючи приписи пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, колегія суддів дійшла висновків про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги позивача щодо зобов`язання Президента України Зеленського Володимира Олександровича видати та підписати Указ про надання громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , оскільки за наслідком судового розгляду цієї справи не було підтверджено порушення прав позивача відповідним суб`єктом владних повноважень як передумови обрання такого способу судового захисту.
56. Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що адміністративний позов ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа Комісія при Президентові України з питань громадянства, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії слід залишити без задоволення.
57. За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 139, 241- 246, 250, 255, 262, 266, 295 КАС України, Верховний Суд
ВИРІШИВ:
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа Комісія при Президентові України з питань громадянства, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду.
Повний текс рішення складений 06 грудня 2021 року.

Головуючий суддя                                                                                 М. М. Яковенко
Судді:                                                                                                    Л. І. Бившева
          І. А. Гончарова
          Р. Ф. Ханова
                                                                                                    О. О. Шишов