П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
22 вересня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/144/21
Провадження № 11-211заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року (суддя Тацій Л. В.) у справі № 9901/144/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправною бездіяльності, відшкодування моральної шкоди та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У травні 2021 року  ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача в неприведенні статті 375 Кримінального кодексу України (далі - КК України) у відповідність із Конституцією України та Рішенням Конституційного Суду України від 11 червня 2020 року № 7-р/2020 у відведений указаним Рішенням строк, чим істотно порушено права та інтереси позивача як учасника кримінального провадження;
- стягнути з відповідача на користь позивача на відшкодування завданої моральної шкоди 500 тис. грн та витрати з урахуванням інфляції, пов`язані з розглядом справи, попередній розмір яких буде складати 500 грн.
2.       Позов мотивовано тим, що ВРУ допускає протиправну бездіяльність, оскільки протягом тривалого часу після прийняття Конституційним Судом України Рішення від 11 червня 2020 року № 7-р/2020, яким визнано неконституційною статтю 375 КК України, вказана норма не приведена у відповідність із Конституцією України та вищевказаним Рішенням, проте такий строк сплинув 12 грудня 2020 року, а стаття 375 КК України втратила чинність. 
3.       Свої права позивач вважає порушеними через те, що він є заявником у кримінальних провадженнях, які були закриті Державним бюро розслідувань саме у зв`язку з втратою чинності статтею 375 КК України та неприйняттям ВРУ вказаної норми в новій редакції. Позивач також зазначив, що внаслідок протиправної бездіяльності відповідача йому заподіяно моральну шкоду.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
4.       Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 травня 2021 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5.       Судове рішення мотивовано тим, що позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої ВРУ не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6.       Не погодившись із указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що вважає її незаконною та необґрунтованою, постановленою з порушенням норм процесуального права.
7.       На думку скаржника, зазначаючи про те, що розгляд цього спору перебуває за межами не лише юрисдикції адміністративних справ, але й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, суд першої інстанції не вказав жодних мотивів та підстав, з яких дійшов такого висновку.
8.       На переконання ОСОБА_1 , зазначення судом першої інстанції про те, що його позов не може бути предметом розгляду суду іншої юрисдикції, а саме судів загальної юрисдикції з цивільної спеціалізації, не відповідає дійсності, оскільки відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень відповідача відноситься прийняття законів, а тому саме він і має нести відповідальність за невнесення змін до статті 375 КК України у відведений указаним вище Рішенням Конституційного Суду України строк, адже у цьому Рішенні зазначено про необхідність саме ВРУ привести статтю 375 КК України у відповідність із Конституцією України, що вказує про наявність у бездіяльності відповідача цивільно-правового спору. 
9.       Скаржник також указав, що нероз`яснення йому подальшої юрисдикції його позову щодо оскарженню бездіяльності відповідача порушує конституційне право позивача на судове оскарження бездіяльності ВРУ, що є прямим порушенням частини другої статті 55 Конституції України.
10.  Крім того, ОСОБА_1 зауважив, що істотно порушуються його права доступу до суду, що є порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та приписів частини другої статті 6 КАС України.
11.  На підставі викладеного скаржник просить змінити ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року, роз`яснивши йому, до суду якої юрисдикції має бути віднесено розгляд його позову щодо оскарження бездіяльності ВРУ.
12.  Скаржник також просив постановити окрему ухвалу суду з приводу істотного порушення суддею Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вимог, положень і приписів: частини другої статті 3, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частин першої та другої статті 55, частини першої статті 68, частини першої та пункту 1 частини другої статті 129 Конституції України; пункту 1 статті 6 Конвенції; частини першої та пунктів 1 і 4 частини третьої статті 2, частин першої та третьої статті 3, частин першої та другої статті 6, частини першої статті 7, частини четвертої статті 9, частини шостої статті 170, частин першої та четвертої статті 242, пункту 1 частини першої статті 248 КАС України; частин першої та третьої статті 7, частини першої статті 9, пункту 1 частини сьомої статті 56 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VII); роз`яснень абзацу першого пункту 6, абзаців шостого та восьмого пункту 9 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7.
Позиція інших учасників справи
13.  У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначила, що не погоджується з доводами та аргументами, що містяться в цій скарзі, вважає, що оскаржувана ухвала Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду є законною, обґрунтованою та такою, що не підлягає скасуванню.
14.  ВРУ зауважила, що її дії не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
15.  На переконання ВРУ, питання внутрішньої організації роботи парламенту, зокрема щодо розгляду законопроектів і прийняття Законів, урегульовані Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), та не можуть бути предметом судового контролю.
16.  Отже, ВРУ вважає, що Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що предмет позову ОСОБА_1 не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
17.  У зв`язку з викладеним відповідач просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
18.  19 серпня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшло зауваження до відзиву на апеляційну скаргу, у якому скаржник зазначив, що він не погоджується із цим відзивом.
19.   ОСОБА_1 указав, що в його апеляційній скарзі йдеться лише про зміну оскаржуваної ухвали, а питання про її скасування не порушується. Крім того, позовна вимога стосується встановлення лише факту бездіяльності відповідача, внаслідок якої істотно було порушено права та інтереси позивача як учасника кримінального провадження, а не з`ясування причин і умов, унаслідок яких відповідач допустив оскаржувану бездіяльність. 
20.  Скаржник також навів доводи, які вже були наведені ним в апеляційній скарзі. 
Рух апеляційної скарги
21.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 липня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року, а ухвалою від 06 вересня 2021 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України та з урахуванням практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01), оскільки предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі та немає необхідності виклику сторін для надання пояснень з огляду на обставини справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
22.  Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23.  Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
24.  Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
25.  На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
26.  Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
27.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
28.  За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
29.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
30.  Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
31.  Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
32.  Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
33.  У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
34.  Як установив суд першої інстанції, скаржник звернувся до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправною бездіяльності відповідача в неприведенні статті 375 КК України у відповідність із Конституцією України та Рішенням Конституційного Суду України від 11 червня 2020 року № 7-р/2020 у відведений цим Рішенням строк.
35.  За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. 
36.  Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом. 
37.  Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
38.  Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
39.  Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). 
40.  Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
41.  При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
42.  У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
43.  Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності ВРУ стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої ВРУ не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
44.  Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18 (провадження № 11-1233заі18) та від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20 (провадження № 11-52заі20).
45.  Разом із цим суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі не надав оцінки позовній вимозі ОСОБА_1 про стягненняз відповідача на користь позивача на відшкодування завданої моральної шкоди в розмірі 500 тис. грн.
46.  Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
47.  Ураховуючи те, що вимога ОСОБА_1 про відшкодування завданої моральної шкоди є похідною від основної вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності ВРУ, суд першої інстанції правильно відмовив у відкритті провадження у справі, оскільки в цій справі відсутній публічно-правовий спір.
48.  Водночас згідно із частиною першою статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
49.  На підставі пункту 9 частини другої цієї статті способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
50.  З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що з вимогою про стягнення з відповідача на користь позивача на відшкодування завданої моральної шкоди 500 тис. грн позивач може звернутись до суду цивільної юрисдикції, оскільки така вимога підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
51.  У зв`язку з наведеним Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне змінити ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
52.  Щодо клопотання скаржника постановити окрему ухвалу суду з приводу істотного порушення, на думку позивача, суддею Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вимог, положень і приписів: частини другої статті 3, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частин першої та другої статті 55, частини першої статті 68, частини першої та пункту 1 частини другої статті 129 Конституції України; пункту 1 статті 6 Конвенції; частини першої та пунктів 1 і 4 частини третьої статті 2, частин першої та третьої статті 3, частин першої та другої статті 6, частини першої статті 7, частини четвертої статті 9, частини шостої статті 170, частин першої та четвертої статті 242, пункту 1 частини першої статті 248 КАС України; частин першої та третьої статті 7, частини першої статті 9, пункту 1 частини сьомої статті 56 Закону № 1402-VII; роз`яснень абзацу першого пункту 6, абзаців шостого та восьмого пункту 9 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7, - Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.
53.  Відповідно до частини першої статті 324 КАС України суд апеляційної інстанції у випадках і в порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
54.  Згідно із частиною першою статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
55.  На підставі частини восьмої статті 249 КАС України суд вищої інстанції може постановити окрему ухвалу в разі допущення судом нижчої інстанції неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, незалежно від того, чи є такі порушення підставою для скасування або зміни судового рішення. Такі самі повноваження має Велика Палата Верховного Суду щодо питань передачі справ на розгляд Великої Палати.
56.  Отже, вирішення питання щодо наявності правових підстав для постановлення окремої ухвали здійснюється виключно з ініціативи суду, хоч повідомлена сторонами інформація може бути прийнята до уваги.
57.  Ураховуючи наведене та зважаючи на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення про закриття провадження у справі в цілому з додержанням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення клопотання скаржника про постановлення окремої ухвали суду з приводу істотного порушення суддею Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду наведених вище вимог законодавства.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
58.  Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.
59.  Згідно із частиною четвертою статті 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
60.  Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження, проте помилково мотивував своє рішення, оскаржуване рішення Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду підлягає зміні з викладенням його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року змінити.
3. Викласти мотивувальну частину ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року в редакції цієї постанови.
4. В іншій частині ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                    О. С. Золотніков
Судді:                                   Т. О. Анцупова                                                          Г. Р. Крет
                                              В. В. Британчук                                                         Л. М. Лобойко
                                              Ю. Л. Власов                                                             К. М. Пільков
                                              І. В. Григор`єва                                                         В. В. Пророк
                                              М. І. Гриців                                                                Л. І. Рогач
                                              Д. А. Гудима                                                              О. М. Ситнік
                                              В. І. Данішевська                                                           В. М. Сімоненко
                                              Ж. М. Єленіна                                                            І. В. Ткач
                                              Л. Й. Катеринчук                                                      С. П. Штелик
                                              В. С. Князєв