ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2021 року	Львів	Справа № 140/17598/20 пров. № А/857/12881/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,
суддів – Обрізка І. М., Онишкевича Т. В., 
за участю секретаря судового засідання – Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Торчинської селищної ради Луцького району Волинської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, ухвалене головуючим суддею            Денисюком Р. С. о 14:48 год у м. Луцьку, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Торчинської селищної ради Луцького району Волинської області про визнання протиправними та скасування рішень,

                                                     В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Торчинської селищної ради Луцького району Волинської області (далі – Торчинська селищна рада), в якому просить визнати протиправними та скасувати рішення відповідача від 20.05.2020 № 50/67 «Про надання дозволу на розробку детального плану території», від 11.11.2020 № 55/58 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки» та від 11.11.2020 № 55/61 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки».
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що він є власником комплексу будівель та споруд в смт. Торчин, які є цілісним майновим комплексом колишнього Торчинського міжгосподарського підприємства по птахівництву. У 2018 році йому відповідачем були надані дозволи на розроблення детального плану території  та проекту відведення земельної ділянки площею 16 га, яка знаходиться навколо належних йому будівель, для іншого сільськогосподарського призначення. У грудні 2020 року, подаючи на затвердження детальний план території, виявилося, що на частину земельної ділянки площею 2,41 га вже є виготовлений та затверджений оскаржуваними рішеннями відповідача детальний план та проект землеустрою – для будівництва інкубаторію. Вважає, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем без врахування раніше прийнятих рішень, якими було надано дозволи позивачу на складання детального плану території та проекту землеустрою щодо відведення цієї ж земельної ділянки для обслуговування виробничих приміщень і які є актами ненормативного характеру, які вичерпали свою дію внаслідок розроблення позивачем на їх виконання детального плану та проекту землеустрою, а тому не могли бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Крім цього, позивач вважає, що на підставі статтей 120,125 ЗК України  ( цілісності об`єкту нерухомості із земельною ділянкою, на якій він розміщений ) у нього одночасно з правом власності на будівлі і споруди виникло право власності на земельну ділянку площею 16 га.  
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27.05.2021 позов задоволений.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Торчинська селищна рада подала апеляційну скаргу, в якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове судове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції безпідставно не враховано, що земельна ділянка в смт. Торчин, на якій розташоване належне позивачу нерухоме майно, не є сформованою, а тому у нього не могло виникнути будь-яке право на цю земельну ділянку, крім права користування частиною земельної ділянки під будівлями та спорудами, які перебувають у власності позивача, та необхідну для їх обслуговування. Крім цього, вказує, що при прийнятті оскаржуваних рішень було дотримано передбачену законом процедуру, оскільки відповідні проекти рішень розглянуті тимчасовими комісіями Торчинської селищної ради та надані позитивні висновки; повідомлення про оприлюднення проєкту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку було розміщено на офіційному сайті; проведені громадські слухання щодо детального плану території. Більше того, апелянт стверджує, що оскаржувані рішення не порушують будь-яких прав, свобод чи законних інтересів позивача та не впливають на його право користування земельними ділянками, що знаходяться під належними йому приміщеннями та для їх обслуговування. 
Під час апеляційного розгляду представник відповідача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.
Представник позивача в судовому засіданні заперечив апеляційну скаргу, покликаючись на те, що оскаржуване рішення ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, просив відмовити в її задоволенні.
Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення учасників справи, дослідивши письмові докази, що знаходяться в матеріалах справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку про задоволення апеляційної скарги.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується письмовими доказами,   позивач ОСОБА_1 є власником комплексу будівель та споруд , розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , придбаного ним на електронних торгах. Згідно акту про проведення електронних торгів від 07.01.2018 (т.1 а.с.12-16) придбаний позивачем комплекс будівель та споруд належав Торчинському міжгосподарському підприємству по птахівництву.
З копії Державного акта на право постійного користування серії ВЛ № 19 від 03.03.1995 (т.1, а.с.а.с.45-47) встановлено,  що у постійному користуванні Торчинського міжгосподарського підприємства по птахівництву, майно якого було придбано позивачем на електронних торгах, перебувала земельна ділянка. (т.1 а.с.а.с.45-47). 
Площі, розмірів, місця розташування земельної ділянки з Державного акта не вбачається.
Рішенням Торчинської селищної ради № 26-16 від 06.07.2018 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування виробничих приміщень» погоджено надати дозвіл ОСОБА_2 на складання проекту відведення земельної ділянки розміром 16 га в смт. Торчин для обслуговування виробничих приміщень (т.1 а.с.48).
18.12.2018 рішенням Торчинської селищної ради № 34/17 «Про надання дозволу на розробку детального плану території» ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку детального плану території на земельну ділянку площею 16 га для іншого сільськогосподарського призначення в АДРЕСА_1 і зобов`язано його надати розроблений детальний план в селищну раду для його затвердження на сесії (т.1 а.с.49).
Також судом першої інстанції встановлено, що рішенням Торчинської селищної ради  № 50/67 від 22.05.2020 «Про надання дозволу на розробку детального плану території» надано Торчинській селищній раді дозвіл на розробку детального плану території для будівництва інкубаторію в АДРЕСА_1 (т.1 а.с.198).
Рішенням Торчинської селищної ради  № 55/58 від 11.11.2020 «Про затвердження детального плану території земельної ділянки» затверджено проект детального плану території земельної ділянки Торчинській селищній раді площею 2,41 га, для будівництва інкубаторію в АДРЕСА_1 (т.1 а.с.200).
11.11.2020 Торчинською селищною радою прийнято рішення № 55/61 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», яким Торчинській селищній раді надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,41 га, право оренди на яку виставляється на земельних торгах, для будівництва інкубаторію в АДРЕСА_1 (т.1 а.с.199).
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем при прийнятті оскаржуваних рішень не в повній мірі були дотримані вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Порядку розроблення містобудівної документації №1468/20206 від 20.12.2016 року. Зокрема, суд вказав, що використання земельної ділянки, на якій розміщені придбані позивачем будівлі та споруди, повинно відбуватись з врахуванням інтересів позивача, однак відповідачем при прийнятті оскаржуваних рішень не були враховані раніше прийняті ним рішення про надання ОСОБА_2 дозволів на розробку детального плану території та складання проекту землеустрою на площу ділянки 16 га, яка включала і площу ( 2,41 га ), надану для розробки детального плану і проекту землеустрою оскаржуваними рішеннями, а тому вони порушують права, свободи або законні інтереси позивача, які підлягають захисту в судовому порядку. Суд встановив, що позивач правомірно очікував на те, що його право на розпорядження належним йому майном та отримання земельної ділянки для виробничих приміщень не буде порушене суб`єктом владних повноважень. Крім того, суд зазначив про порушення відповідачем процедури прийняття рішень про затвердження детального плану території, позаяк вона відбулася без участі громадськості в процесі.
Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх такими, що зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права і зазначає наступне.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
При тлумаченні вище згаданих норм права, Верховний Суд України у постанові від 15.12.2015 у справі №800/206/15 вказав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджуване порушення було обґрунтованим.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України у Рішенні №18-рп/2004 від 01.12.2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 і зазначено, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;(г) є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.
Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) неправовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст.124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу ;
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.
Ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:
(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;
(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);
(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.
Таким чином, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Як встановлено судом першої інстанції і вбачається з адміністративного позову, позивач ОСОБА_1 має правомірні очікування на отримання у власність чи користування земельної ділянки розміром 16 га для обслуговування належних йому виробничих приміщень за адресою : АДРЕСА_1 і вважає, що його право на розпорядження належними  йому будівлями та спорудами та законний інтерес на отримання відповідної земельної ділянки для обслуговування виробничих приміщень порушені внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваних рішень. 
При цьому, ні з позову, ні з судового рішення не вбачається, яким чином оскаржувані позивачем рішення можуть вплинути на його право розпорядження належним йому нерухомим майном або на можливість отримати в користування земельну ділянку для його обслуговування. Тобто, не встановлено існування причинно-наслідкового взаємозв`язку між законним інтересом, оскаржуваними актами та стверджуваним порушенням.
Із рішення Торчинської сільської ради від 06.07.2018 року №28-16 встановлено, що позивач має намір отримати земельну ділянку площею 16 га для обслуговування виробничих приміщень на підставі статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: - звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; -надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Аналіз норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів вказаної процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що стаття 118 Земельного кодексу України, яка регулює порядок безоплатної приватизації громадянами земельних ділянок, не містить будь- яких обмежень щодо кількості звернень до уповноважених органів щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою на одну і ту ж земельну ділянку. Крім цього, вказана норма не передбачає будь-яких застережень щодо дій суб`єкта владних повноважень, у разі отримання від декількох осіб клопотань про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення у власність щодо однієї і тієї ж земельної ділянки.
Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду у постанові від 15.01.2021 справа № 820/2018/18. 
Також суд апеляційної інстанції звертає увагу, що виходячи з приписів статей 116, 118 Земельного кодексу України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не означає позитивного рішення про надання її у власність саме ОСОБА_2 , а тому оскаржувані рішення не можуть бути протиправними саме в аспекті очікувань позивача на отримання у власність земельної ділянки, на яку йому був наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою. Так само, позивач і не має права вимагати заборонити видавати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою на цю ж земельну ділянку  іншим особам.
Що стосується покликань позивача на обмеження у користуванні належним йому майном, то апеляційний суд вважає такі підстави позову необґрунтованими, так як доказів того, що оскаржувані позивачем рішення впливають на його право розпорядження належним йому нерухомим майном, або що відповідач чинить йому перешкоди, не надано. Оскаржувані рішення жодним чином не впливають на право позивача, передбачене статтею 377 Цивільного кодексу України та статтею 120 Земельного кодексу України, отримати у власність земельну ділянку, на якій розміщені будівлі та споруди, які він придбав, не спричиняють суттєвого негативного впливу на право розпорядження позивача своїм майном і він не зазнав жодної реальної шкоди.
А тому апеляційний суд приходить до висновку, що будь-які права позивача чи його свободи, чи інтереси порушені прийняттям оскаржуваних рішень.
Водночас, безпідставно встановивши наявність матеріально-правової заінтересованості позивача в оскаржуваних рішеннях, суд першої інстанції проаналізував доводи позивача, що стосуються правомірності оскаржуваних ним рішень і дійшов висновку, що вони є протиправними.
З цього приводу апеляційний суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішень чи дій, котрі оскаржуються. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову, незалежно від правомірності чи неправомірності оскаржуваних рішень чи дій. Відтак, висновки суду щодо протиправності оскаржуваних позивачем рішень не мають самостійного правового значення.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.03.2021 року №640/21611/19. 
З огляду на вищенаведене, відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
Колегія суддів наголошує, що суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав позивача лише у випадку доведення позивачем порушення його прав, чи свобод чи охоронюваних законом інтересів. Оцінка рішень за позовом особи, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах , апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства. 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28–36).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; п. 33).
Апеляційний суд зазначає, що оскаржувані рішення Торчинської сільської ради мають індивідуально-правовий характер та не стосуються позивача, відтак, не зумовили виникнення чи порушення будь-яких прав і обов`язків для позивача, що підлягають захисту чи відновленню в порядку адміністративного судочинства.
Виходячи з наведеного, відсутні правові підстави для задоволення позовних вимог.
Таким чином, судом першої інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Згідно з приписами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки в задоволенні позову відмовлено, підстав для стягнення судових витрат немає.
Керуючись статтями 310, 315, 317, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,

                                                  П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Торчинської селищної ради Луцького району Волинської області задовольнити.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року у справі № 140/17598/20 скасувати та прийняти постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Торчинської селищної ради Луцького району Волинської області про визнання протиправними та скасування рішень відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	І. М. Обрізко 	
 	 	Т. В. Онишкевич  	
Повне судове рішення складено 06.10.2021