ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 1540/3856/18
провадження № К/9901/33918/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року (суддя Балан Я.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року (головуючий суддя Коваль М.П., судді Домусчі С.Д., Шляхтицький О.І.)
у справі №1540/3856/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області 
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У серпні 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області від 12 листопада 2015 року №  16/Р-ІІ-VІІ "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах населених пунктів Августівської сільської ради".
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, позов задоволено.
3.          Не погодившись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Августівська сільська рада Біляївського району Одеської області направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
4.          Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 09 квітня 2008 року, Августівська сільська рада Біляївського району Одеської області та фізична особа-підприємець ОСОБА_1 уклали договір оренди землі, за умовами якого в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,500 га пасовищ для комерційного та іншого використання. Грошова оцінка земельної ділянки на період будівництва становить 43216,94 гривень. Після завершення будівництва, нормативна грошова оцінка земельної ділянки підлягає перерахунку.
Орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі 10% від нормативної грошової оцінки ділянки у рік, що складає 4 321,69 гривень у рік. Обчислення розміру орендної плати за землю здійснюється з урахування індексів інфляції.
Орендна плата вноситься щомісячно. Розмір орендної плати переглядається один раз на два роки у разі:
- зміни умов господарювання, передбачених договором;
- зміни розмірів земельного податку, підвищення цін, тарифів, у тому числі внаслідок інфляції;
- погіршення стану орендованої земельної ділянки не з вини орендаря, що підтверджено документами;
- в інших випадках, передбачених законом.
6.          Земельна ділянка передавалась в оренду для розміщення автомагазину та станції технічного обслуговування автомобілів.
7.          Додатковою угодою від 15 квітня 2013 року, про внесення змін до договору оренди земельної ділянки визначено, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки на період будівництва становить 229 842,18 гривень, а після завершення будівництва, але не пізніше ніж за 3 роки становить 1 149 120, 90 гривень. Орендна плата за землю вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі 10 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що становить на період будівництва становить 22 984,20 гривень, а після завершення будівництва, але не пізніше ніж за 3 роки становить 114912,10 гривень за рік з врахуванням коефіцієнтів індексації на 01 січня 2013 року. В подальшому розмір орендної плати перераховується у разі зміни коефіцієнтів індексації відповідно до нормативно-законодавчих актів. У разі затвердження нової нормативної грошової оцінки населених пунктів, орендар зобов`язаний сплачувати орендну плату у розмірі 10% відсотків від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
8.          12 листопада 2015 року, Августівською сільською радою прийнято рішення №16/P-II-VІІ «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах населених пунктів Августівської сільської ради», яким затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області; введено в дію результати грошової оцінки земель Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області, що затвердженні п. 1 цього рішення відповідно до вимог Податкового кодексу України; припинено дію нормативної грошової оцінки земель Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області, розробленої у 2009 році Державним підприємством «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» та затверджену рішенням сесії Августівської сільської ради від 26 листопада 2009 року № 650\Р-ХХХVІІ-V. Вказане рішення постановлено опублікувати в засобах масової інформації. 
9.          22 лютого 2018 року, отримавши витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , дізналася, що наразі, нормативна грошова оцінка земельної ділянки під забудовою, надана їй в оренду складає 2 331 255,46 грн.
10.          Звернувшись до Августівської сільської ради із запитом про надання інформації, листом від 26 березня 2018 року №Д-86, позивача було повідомлено, що підставою для проведення оцінки земель є рішення Августівської сільської ради від 12 листопада 2015 року №16/P-II-VІІ.
11.          Позивач вважає, що оскільки проект цього рішення не оприлюднювався взагалі, до відома позивача - не доводився, саме рішення оприлюднене через три місяці після його прийняття, слід вважати його нечинним, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12.          Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Августівська сільська рада порушила процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акта, який порушує права та охоронювані законом інтереси позивача. Крім того, при прийняті оскаржуваного рішення були порушені права й інших громадян на участь у самоврядуванні, оскільки у порушення ч. 3 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем. Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
13.          Суд апеляційної інстанції вказав, що проект рішення Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області від 12 листопада 2015 року №16/Р-ІІ-VІІ не оприлюднений взагалі, що позбавило позивача можливості взяти участь в обговоренні проекту рішення, надати свої пропозиції, заявити зауваження, що в свою чергу спростовує доводи апеляційної скарги в частині відсутності порушення прав, свобод та законних інтересів позивача.
14.          Також при прийняті оскаржуваного рішення були порушені права й інших громадян на участь у самоврядуванні, оскільки у порушення ч. 3 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем, при цьому у суд апеляційної інстанції наголосив, у суду відсутня інформація щодо проведення громадських слухань стосовно проекту вказаного рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
16.          Зокрема, скаржник посилається на те, що спірне рішення не є регуляторним актом. На підтвердження цієї позиції Августівська сільська рада Біляївського району Одеської області посилається на лист Державної регуляторної служби від 22 жовтня 2019 року №8088/0/20-19.
17.          Скаржник стверджує, що органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства. Августівська сільська рада вважає, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки населеного пункту не є регуляторними актами в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за умови, якщо рішення про їх затвердження не містить інших правових норм, у тому числі, щодо встановлення базової вартості 1 кв. м. землі в грошовому еквіваленті, що не передбачено вимогами законодавства.
18.          У касаційній скарзі зазначено, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки розраховується за чітко визначеною формулою і складники цієї формули не підлягають громадським обговоренням. При цьому, спірне рішення було оприлюднене у засобах масової інформації, а саме у Біляївській районній газеті «Південна зоря» від 12 лютого 2016 року №11.
19.          На думку скаржника, Одеський окружний адміністративний суд в рішенні помилково робить посилання на п. «г» ст.10 Земельного кодексу України, п.21 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які не регулюють повноваження сільських рад у галузі земельних відносин.
20.          Скаржник стверджує, що судом першої інстанції не виконані вимоги ст. 264 КАС України стосовно зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта.
21.          У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а щодо оприлюднення регуляторних актів.
22.          Позивач зазначає, що апеляційний адміністративний суд виконав обов`язок, передбачений у ст. 264 КАС України, тому доводи касаційної скарги є необґрунтованими.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
24.           Згідно з ч. 1 ст. 206 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України), використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
25.          Частинами 1-3 ст. 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
26.          Статтею 1 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року №1378-IV (надалі - Закон №1378-IV) визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами; рентний дохід - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.
27.           Частиною 5 ст. 5 Закону №1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
28.           У свою чергу, відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
29.          Статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України (п. 34-35 ч. 1).
30.          Відповідно до ч. 3 ст. 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
31.          Згідно з ч. 1 ст. 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
32.          Частинами 1, 2, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
33.          У ч.12 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
34.          Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
35.          Згідно зі ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
36.          Верховний Суд неодноразово викладав позицію щодо застосування норм права, зокрема, Законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні"; "Про оцінку земель"; "Про землеустрій", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; Земельного кодексу України, й стверджував про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці, викладених, у тому числі, у формі ухвал, до нормативно - правових актів регуляторного характеру (постанови Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі №522/7868/13, від 27 листопада 2018 року у справі №826/2507/18, від 17 грудня 2019 року у справі №1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі №161/6580/16-а, від 10 квітня 2020 року у справі №615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а від 10 червня 2021 року у справі №823/902/17).
37.          З огляду на наведене, Суд вважає, що рішення Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області від 12 листопада 2015 року №  16/Р-ІІ-VІІ "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах населених пунктів Августівської сільської ради" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, також оскаржене рішення розраховано на довгострокове та неодноразове застосування.
38.          Отже, висновки судів попередніх інстанцій стосовно визначення спірного рішення як регуляторного акта є вірними.
39.          Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на лист Державної регуляторної служби, оскільки він має рекомендаційний характер.
40.          У касаційній скарзі відповідач стверджує, що спірне рішення було оприлюднене у засобах масової інформації, а саме у Біляївській районній газеті «Південна зоря» від 12 лютого 2016 року №11.
41.          Суди попередніх інстанцій проаналізували норми Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" про необхідність завчасного опублікування проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань і зробили законний висновок про те, що відповідач опублікував спірне рішення через три місяці після його складання , що є порушенням ст. 12 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
42.          Щодо посилань скаржника на порушення судом першої інстанції норм ст. 264 КАС України, Верховний Суд враховує таке.
43.          Стаття 264 КАС України (у чинній редакції) визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Частиною 2 вказаної статті визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Згідно з ч.ч. 4-7 цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
44.          З матеріалів справи вбачається, що суд першої інстанції не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
45.          Водночас, у суді апеляційної інстанції під час судового засідання від 26 вересня 2019 року П`ятим апеляційним адміністративним судом наголошено на необхідності дотримання положень ст. 264 КАС України, у судовому засіданні було оголошено перерву. На виконання вказівок суду апеляційної інстанції Августівська сільська рада Біляївського району Одеської області надала копію газети Біляївської районної газети «Південна зоря» від 19 жовтня 2019 року №79 (10330), в якій опубліковано повідомлення про розгляд справи П`ятим адміністративним судом із зазначенням всіх необхідних реквізитів, визначених у ст. 264 КАС України.
46.          Тобто суд апеляційної інстанції виправив порушення, яке було допущено судом першої інстанції. У зв`язку з цим Верховний Суд не вбачає підстав для скасування судових рішень та направлення справи на новий розгляд.
47.          Інші доводи касаційної скарги розглядалися апеляційним адміністративним судом і правильно були відхилені.
48.           Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49.          Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
50.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року у справі №1540/3856/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб