Постанова
Іменем України
08 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 495/1494/18
провадження № 61-5155св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Грушицького А. І.,
суддів: Калараша А. А. (суддя-доповідач), Литвиненко І. В., Петрова Є. В., Ткачука О. С.,
учасники справи:
позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, 
відповідачі: Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , Головне територіальне управління юстиції в Одеській області,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного суду від 02 лютого 2021 року у складі колегії суддів: Погорєлової С. О., Заїкіна А. П., Таварткіладзе О. М., у справі за позовом першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина 
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора.
В обґрунтування позову перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури посилався на те, що прокуратурою виявлено схему земельних махінацій на території смт Затока м. Білгород-Дністровського, пов`язану із виведенням земель комунальної власності територіальної громади Затоківської селищної ради на користь приватних осіб.
30 червня 2011 року між ТОВ «Вояж-СІ» та Затоківською селищною радою укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва бази відпочинку терміном на 5 років, який 08 жовтня 2013 року було розірвано на підставі договору про розірвання договору оренди земельної ділянки.
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 24 квітня 2015 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338) за адресою: АДРЕСА_1 , із земель, наданих раніше у користування ТОВ «Вояж-СІ».
Рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3020 ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
У подальшому державним реєстратором Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції в Одеській області згідно з рішенням від 13 січня 2016 року № 27808767 було зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
ОСОБА_1 право власності на вказану земельну ділянку набуто 
з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки у порушення статей 79-1, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки 
у власність.
Крім того, відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено у порушення положень генерального плану смт Затока та за відсутності детального плану території.
Посилаючись на зазначені обставини, перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури просив задовольнити позовні вимоги.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 28 березня 2019 року у задоволенні позову першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що прокурор не надав суду доказів наявності виключного випадку для подання позову прокурором, не обґрунтував представництва прокурором інтересів держави у цій справі, а тому суд вважав вимоги позивача необґрунтованими.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Одеського апеляційного суду від 02 лютого 2021 року рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області 
від 28 березня 2019 року скасовано.
Позов першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури задоволено частково.
Визнано незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 
2015 року № 3020 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,1000 га (кадастровий номер 511000000:02:001:0338) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ».
Визнано недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно 
від 13 січня 2016 року № 51597264 щодо земельної ділянки площею 
0,1000 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338).
Визнано незаконним рішення державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції в Одеській області від 13 січня 2016 року, індексний номер 2788767, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338).
Скасовано запис у державному реєстрі речових прав № 12921653 про проведену державну реєстрацію прав за ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338).
У задоволенні позовних вимог першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Головного територіального управління юстиції в Одеській області відмовлено.
Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про передачу земельної ділянки державної власності у приватне користування з метою відновлення прав та законних інтересів територіальної громади щодо землі, яка вибула з її користування і розпорядження незаконно. При зверенні до суду із цим позовом прокурором дотримано порядок, передбачений статтею 
23 Закону України «Про прокуратуру», що свідчить про те, що прокурор 
є належним позивачем у справі.
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що передаючи у власність ОСОБА_1 спірну ділянку, Затоківська селищна рада змінила її цільове призначення без проведення та дотримання встановленої процедури, оскільки поділ земельної ділянки можливий лише зі збереженням її цільового призначення. Проте в цьому випадку поділ проведено зі зміною цільового призначення земельної ділянки 
(з «будівництво бази відпочинку» на «індивідуальне дачне будівництво»).
Крім того, державна реєстрація спірної земельної ділянки здійснена на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, яка раніше перебувала у користуванні ТОВ «Вояж-СІ», проте у цьому випадку має місце формування нової земельної ділянки, що в свою чергу, вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
На думку апеляційного суду, відведення спірної земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва не відповідає містобудівній документації, що є грубим порушенням приписів земельного та містобудівного законодавства.
Вирішуючи питання про скасування запису про проведену державну реєстрацію прав за ОСОБА_1 , апеляційний суд вважав, що оскільки цільове призначення земельної ділянки є для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, що не підлягає безоплатній приватизації, державний реєстратор зобов`язаний був прийняти рішення про відмову у проведенні державної реєстрації права власності.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог до Головного територіального управління юстиції в Одеській області, апеляційний суд виходив із того, що прийняття рішення про державну реєстрацію є дискреційним, тобто виключним повноваженням державного реєстратора, разом із тим, позивачем не зазначено, яким саме рішенням, діями чи бездіяльністю Головного територіального управління юстиції в Одеській області було порушено права та законні інтереси Одеської міської ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2021 року ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного суду від 02 лютого 2021 року, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
У травні 2021 року справу № 495/1494/18 передано до Верховного Суду. 
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
Межі та підстави касаційного перегляду
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 
400 ЦПК України). 
Як на підставу касаційного оскарження ОСОБА_1 посилається на пункти 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України.
Суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та не врахував висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 20 жовтня 2020 року у справі № 915/1022/18.
У вказаних справах Верховний Суд зробив висновок про те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Разом із тим, у цій справі прокурор не визначив конкретний орган, до повноважень якого належить прийняття рішень про безоплатну приватизацію земель комунальної власності, помилково припустивши, що такий орган відсутній.
Апеляційним судом не враховано висновків Верховного Суду щодо застосування положень статті 20 ЗК України, викладених у постановах 
від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, від 10 жовтня 2018 року 
у справі № 357/4277/17, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19.
У вказаних постановах зроблено правовий висновок про те, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, і не потребує проходження відповідних процедур.
Апеляційним судом застосовано положення статті 152 ЗК України без урахування правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 22 червня 2020 року у справі № 922/2155/18, відповідно до якого право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним. Разом із тим, у цій справі задоволення позову не призведе до відновлення порушеного права чи захисту інтересів держави, не відбудеться нівелювання негативних наслідків і у позивача не відновиться користування чи розпорядження земельною ділянкою, тобто оскаржуване судове рішення не забезпечує ефективного поновлення порушених прав.
Оскаржувана постанова апеляційного суду неможлива у її практичній реалізації державним реєстратором, оскільки ухвалена з порушенням вимог статті 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Крім того, апеляційним судом повно та всебічно не було досліджено докази у справі, зокрема, Генеральний план смт Затока, а також численні рішення, прийняті Затоківською селищною радою стосовно спірної земельної ділянки, зокрема, рішення від 03 грудня 2014 року № 2606 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва за адресою: 
АДРЕСА_1 », яким затверджено технічну документацію щодо поділу земельної ділянки площею 1,2000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0268) Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва.
Судом апеляційної інстанції не досліджено питання, чи є втручання у право мирного володіння законним, чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес, чи є пропорційним визначеним цілям, оскільки зі сторони 
ОСОБА_1 не було допущено неправомірних дій щодо набуття у власність спірної земельної ділянки. 
Доводи інших учасників справи
У травні 2021 року перший заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу 
 ОСОБА_1 , у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Відзив мотивовано безпідставністю та необґрунтованістю доводів касаційної скарги, оскільки протиправність затвердженої документації встановлена судовим рішенням, що має преюдиційне значення. Крім того, звернення прокурора із цим позовом направлено на вирішення суспільної потреби у відновленні законності щодо раціонального використання особливо цінних земельних ділянок, призначених для рекреації необмеженого кола населення, що вибули у приватну власність із порушенням вимог закону.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Судами встановлено, що 13 червня 2011 року між Затоківською селищною радою та ТОВ «Вояж-СІ» укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,2 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0268) терміном на 5 років для будівництва бази відпочинку, яка знаходиться за адресою:   АДРЕСА_1 , який було розірвано 08 жовтня 
2013 року, що підтверджується договором про розірвання договору оренди земельної ділянки (т. 1, а. с. 14-24).
У пункті 15 договору оренди зазначено, що цільовим призначенням земельної ділянки є будівництво бази відпочинку.
Відповідно до листа від 13 серпня 2014 року № 02/15/19/4751/2201 виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради було повідомлено, що відповідно до рішення Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1966 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-СІ» складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок» до управління містобудування та архітектури міської ради була надана технічна документація із землеустрою земельної ділянки за адресою:    АДРЕСА_1  (т. 1, а. с. 25).
17 квітня 2014 року Затоківська селищна рада прийняла рішення № 1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-СІ» на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок» (т. 1, 
а. с. 32).
Рішенням Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 було затверджено технічну документацію з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва і обслуговування б/в «Вояж-СІ» за адресою:      АДРЕСА_1  (т. 1, а. с. 33).
Також встановлено, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року у справі № 815/4904/14 було визнано протиправними та скасовано рішення Затоківської селищної ради 
від 17 квітня 2014 року № 1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-СІ» на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок»; рішення Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 «Щодо затвердження технічної документації з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в «Вояж-СІ» за адресою: АДРЕСА_1 ».
Рішення Одеського окружного адміністративного суду справі 
№ 815/4904/14 мотивовано тим, що технічна документація щодо поділу та об`єднання земельних ділянок не відповідає приписам статті 56 Закону України «Про землеустрій», а тому і не підлягала затвердженню Затоківською селищною радою згідно з рішенням від 20 червня 2014 року 
№ 1967 (т. 1, а. с. 27-31).
Згідно з висновком по технічній документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок ТОВ «Вояж-СІ» для будівництва бази відпочинку за адресою:      АДРЕСА_1 , від 08 серпня 2014 року № 522, Управління містобудування та архітектури погодило ТОВ «Вояж-СІ» поділ та об`єднання земельних ділянок загальною площею 1,2000 га на окремі земельні ділянки для передачі громадянам, зокрема, ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,1000 га за адресою: 
АДРЕСА_2 (т. 1, а. с. 26).
Рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3020 ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338) для індивідуального дачного будівництва за адресою:   АДРЕСА_1  (т. 1, а. с. 36).
За результатами розгляду документів, наданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, згідно з рішенням від 13 січня 2016 року 
№ 27808767 було зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0338) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного Реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна (т. 1, а. с. 37-43).
З витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку 
від 16 січня 2018 року встановлено, що підставою для державної реєстрації земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, яка перебувала у користуванні ТОВ «Вояж-СІ».
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення 
від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Перевіривши наведені у касаційні скарзі доводи, врахувавши аргументи, викладені у відзиві, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Оскаржуване судове рішення в повній мірі не відповідає вказаним вимогам закону.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
Згідно з частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. 
Згідно зі статтею 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
Справедливість судового розгляду повинна знаходити свою реалізацію, зокрема у здійсненні судом правосуддя без формального підходу до розгляду кожної конкретної справи. Дотримання цього принципу є гарантією того, що учасник справи, незалежно від рівня фахової підготовки та розуміння певних вимог цивільного судочинства, має можливість забезпечити захист своїх прав та інтересів.
Частиною першою статті 15 ЦК України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Щодо повноважень прокурора у цій справі
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді визначено положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Згідно з частиною першою статті 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 56 ЦПК України.
Згідно з частиною п`ятою статті 56 ЦПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у цій справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини п`ятої статті 
56 ЦПК України.
У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
Звертаючись із цим позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, у зв`язку з чим прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки порушені інтереси держави залишаються незахищеними.
Суд апеляційної інстанції встановив, що прокурор навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому саме полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним із співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимоги частини четвертої статті 56 ЦПК України.
Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач, а тому доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», є безпідставними та свідчать про помилкове тлумачення заявником норм матеріального права.
Доводи касаційної скарги про неврахування апеляційним судом висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 20 жовтня 2020 року у справі № 915/1022/18, 
є безпідставними, оскільки фактичні обставини у цих справах є відмінними від обставин у справі, яка переглядається.
У постанові Верховного Суду від 20 жовтня 2020 року у справі 
№ 915/1022/18 було встановлено факт недотримання прокурором порядку, встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки прокурор не довів бездіяльності компетентного органу. Разом із тим, у цій справі прокурор звернувся до суду як самостійний позивач із метою захисту інтересів держави.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року 
у справі № 912/2385/18 за результатами скасування рішення апеляційного суду справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, що не означає остаточного вирішення відповідної справи, а отже, 
й остаточного формування правового висновку Верховного Суду у справі.
Незазначення постанови Верховного Суду чи номера справи не означає, що апеляційний суд розтлумачив і застосував норму права не у спосіб, визначений Верховним Судом.
Щодо зміни цільового призначення земельної ділянки
Статтею 19 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Відповідно до статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Статтею 50 ЗК України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, 
що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
У справі, що переглядається, встановлено, що земельна ділянка, яка є предметом спору, відноситься до земель рекреаційного призначення та перебувала в оренді у ТОВ «Вояж-СІ» з цільовим призначенням - для будівництва бази відпочинку, у подальшому на підставі технічної документації щодо поділу передана ОСОБА_1 у власність із зазначенням цільового призначення - для ведення індивідуального дачного будівництва.
Судами встановлено та підтверджено витягом із Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 16 січня 2018 року, що підставою для державної реєстрації земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, яка перебувала у користуванні ТОВ «Вояж-СІ» та входила до єдиного масиву (ділянки), площею 1,2 га.
Земельна ділянка, що була передана ОСОБА_1 у порядку безоплатної передачі для індивідуального дачного будівництва, була сформована шляхом поділу за технічною документацією із землеустрою щодо її поділу.
Разом із тим, постановою Одеського окружного адміністративного суду 
від 18 вересня 2014 у справі № 815/4904/14 було визнано протиправними та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року 
№ 1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-СІ» на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок»; рішення Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 «Щодо затвердження технічної документації з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в 
«Вояж-СІ»за адресою: АДРЕСА_1 ».
У вказаному рішенні, що набрало законної сили, встановлено, що технічна документація щодо поділу та об`єднання земельних ділянок не відповідає приписам статей 25, 56 Закону України «Про землеустрій», а тому і не підлягала затвердженню Затоківською селищною радою згідно з рішенням від 20 червня 2014 року № 1967.
Частково задовольняючи позовні вимоги першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, суд апеляційної інстанції, встановивши, що земельна ділянка, що є предметом спору у цій справі, була передана ОСОБА_1 на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу єдиного масиву (ділянки), яка, в свою чергу, була визнана незаконною, вважав наявними правові підстави для задоволення позовних вимог.
З урахуванням обставин, встановлених у постанові Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року у справі № 815/4904/14, щодо визнання протиправними та скасування рішення Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-СІ» на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок»; рішення Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 «Щодо затвердження технічної документації з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в «Вояж-СІ» за адресою: АДРЕСА_1 , апеляційний суд вважав, що у цьому випадку має місце формування нової земельної ділянки, що в свою чергу, вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Колегія суддів частково не погоджується із зазначеним висновком апеляційного суду та вважає його передчасним, з огляду на наступне.
Нормами цивільно-процесуального закону визначено обов`язковість установлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні спору. Без виконання цих процесуальних дій ухвалити законне й обґрунтоване рішення у справі неможливо.
Так, відповідно до частини першої статті 229 ЦПК України суд під час розгляду справи повинен безпосередньо дослідити докази у справі: ознайомитися з письмовими та електронними доказами, висновками експертів, поясненнями учасників справи, викладеними в заявах по суті справи, показаннями свідків, оглянути речові докази.
Обов`язок дослідження наявних у матеріалах справи доказів і додатково поданих покладено і на суд апеляційної інстанції під час перевірки     законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, що передбачено частинами першою та другою  статті 367 ЦПК України. 
У додаткових поясненнях до відзиву на апеляційну скаргу (а. с. 162-168, т. 2), поданих представником ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , а також у доводах касаційної скарги містяться посилання на те, що обставини справи встановлено неповно, без вирішення питання про дослідження та оцінку доказів, зокрема, Генерального плану смт Затока, яким визначено віднесення спірної земельної ділянки до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва, а також численних рішень Затоківської селищної ради, прийнятих стосовно земельної ділянки, що є предметом спору у цій справі, зокрема, рішення від 03 грудня 2014 року № 2606 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 », яким затверджено технічну документацію щодо поділу земельної ділянки площею 1,2000 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0268) Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва.
Разом із тим, апеляційний суд на зазначені доводи уваги не звернув, не надав їм юридичної оцінки, матеріали справи не містять відомостей щодо дослідження апеляційним судом таких доказів, у зв`язку з чим, колегія суддів частково погоджується з доводами касаційної скарги та вважає за необхідне скасувати оскаржуване судове рішення та передати справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції з метою дотримання принципів справедливості, добросовісності та розумності, що є загальними засадами цивільного законодавства (стаття 3 ЦК України), а також основоположних засад (принципів) цивільного судочинства (частина третя статті 2 ЦПК України). При цьому, апеляційному суду слід дослідити питання, чи здійснюється втручання держави в право особи на мирне володіння майном із метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу при наявності розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються.
Оскільки фактичні обставини, від яких залежить правильне вирішення справи, судами не встановлено, а суд касаційної інстанції у силу своїх процесуальних повноважень (стаття 400 ЦПК України) позбавлений можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, збирати та надавати оцінку доказам, колегія суддів частково приймає доводи касаційної скарги та вважає за необхідне оскаржуване судове рішення скасувати, а справу передати на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
При новому розгляді справи суду необхідно врахувати викладене в цій постанові, повно та всебічно дослідити обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, надати належну оцінку доказам: кожному доказу окремо, а також взаємному зв`язку доказів у їх сукупності, у результаті чого ухвалити законне та справедливе рішення. 
Висновки Верховного Суду за результатом розгляду касаційної скарги
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази або необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Враховуючи допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права, що призвело до неповного встановлення фактичних обстави справи, оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню із передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції за статтею 411 ЦПК України для повного та всебічного дослідження обставин, що мають значення для правильного вирішення справи по суті спору. 
Щодо вирішення питання про розподіл судових витрат
У постанові Об`єднаної палати Верховного Суду від 18 травня 2020 року 
у справі № 530/1731/16-ц зроблено висновок про те, що у разі, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат. 
Разом із тим, у випадку, якщо судом касаційної інстанції скасовано судові рішення з передачею справи на розгляд до суду першої/апеляційної інстанції, то розподіл суми судових витрат здійснюється тим судом, який ухвалює остаточне рішення за результатами нового розгляду справи, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.
З огляду на те, що Верховний Суд дійшов висновку про передачу справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, колегія суддів не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного суду від 02 лютого 2021 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                  А. І. Грушицький 
 
Судді:                                                                            А. А. Калараш
 
І. В. Литвиненко
 
Є. В. Петров
 
О. С. Ткачук