ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 300/2497/19
адміністративне провадження № К/9901/9864/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської  В.  Е.,
суддів: Данилевич  Н.  А., Радишевської  О.  Р.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Івано-Франківській області про визнання дій протиправними та зобов`язання до їх вчинення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28  лютого 2020 року (головуючий суддя Главач  І.  А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02  лютого 2021  року (головуючий суддя Довгополов  О.  М., судді: Гудим  Л.  Я., Судова- Хомюк Н. М. ),
І. Суть спору
У грудні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Івано-Франківській області (далі - відповідач, ГУ НП в Івано-Франківській області), у якому просив:
- визнати протиправними дії ГУ НП в Івано-Франківській області щодо незарахування позивачу в наказі від 21  березня 2019  року №  101  о/с до календарної вислуги років (19 років 8 місяців 1 день) для призначення пенсії на пільгових умовах часу служби у підрозділах карного розшуку та підрозділах по боротьбі з організованою злочинністю, обчисленого з розрахунку один місяць служби за півтора місяці, а також часу участі в антитерористичній операції, обчисленого з розрахунку один місяць служби за три місяці (5 років 7 місяців 19 днів);
- зобов`язати внести зміни до наказу від 21  березня 2019  року №  101  о/с, зарахувавши до календарної вислуги років (19 років 8 місяців 1 день) для призначення пенсії на пільгових умовах час служби у підрозділах карного розшуку та підрозділах по боротьбі з організованою злочинністю, обчисленого з розрахунку один місяць служби за півтора місяці, а також часу участі в антитерористичній операції, обчисленого з розрахунку один місяць за три місяці (5 років 7 місяців 19 днів);
- визнати протиправною відмову відповідача та зобов`язати останнього підготувати та направити до Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області матеріали для призначення позивачу пенсії за вислугу років. 
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що у нього є право на отримання пенсії за вислугу років згідно із Законом України від 09 квітня 1992 року №  2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб», проте відповідач відмовив позивачу в зарахуванні пільгового стажу для призначення пенсії, не врахувавши положення пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року №  393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей».
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області та з 05  квітня 2019  року отримує пенсію по інвалідності відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Відповідно до витягу з наказу ГУ НП в Івано-Франківській області від 21  березня 2019  року №  101  о/с підполковника поліції    ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через хворобу). Згідно з цим наказом вислуга років на день звільнення у календарному обчисленні та для виплати одноразової грошової допомоги при звільненні становить 19 років 08 місяців 01 день, у пільговому обчисленні 25 років 01 місяць 24 дні.
25 жовтня 2019 року позивач звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області із заявою про призначення пенсії за вислугою років відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Листом від 30  жовтня 2019  року №  1428/Ф-15 Головним управлінням Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області надано відповідь, якою повідомлено, що відповідно до матеріалів пенсійної справи календарна вислуга років складає 19 років 08 місяців 01 день, а тому немає підстав для призначення пенсії за вислугою років.
26  листопада 2019  року позивач звернувся до ГУ НП в Івано-Франківській області із заявою, в якій просив підготувати та направити до Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області матеріали для призначення    ОСОБА_1 пенсії за вислугою років.
Листом від 05  грудня 2019  року №  Ф-38/108/8-2019 відповідач повідомив про відсутність підстав для призначення пенсії за вислугою років.
Уважаючи таку відмову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28  лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02  лютого 2021  року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що період служби, зарахований позивачу на пільгових умовах відповідно до положень Порядку обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей, в розумінні частини 2 статті 17 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», не може бути зарахований до календарної вислуги років. 
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач, відмовляючи у підготовці та направленні до Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області матеріалів для призначення    ОСОБА_1 пенсії за вислугою років, діяв в межах повноважень та відповідно до законів України, що свідчить про безпідставність позовних вимог.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15  червня 2021  року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Згідно з розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27  липня 2021  року №  1393/0/78-21 у зв`язку з відведенням колегії суддів від розгляду матеріалів касаційної скарги ОСОБА_1 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи та передано колегії суддів у складі: головуючого судді Мацедонської  В.  Е., суддів Данилевич  Н.  А., Радишевської  О.  Р.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до Івано-Франківського окружного адміністративного суду.
На обґрунтування своєї позиції, позивач посилається на те, що в оскаржуваних судових рішеннях суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме положення пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992  року №  393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їхніх сімей», а також статей 17, 171 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Скаржник наголошує, що вищевказане спричинило прийняття необґрунтованого та безпідставного рішення про те, що період служби, зарахований позивачу на пільгових умовах відповідно до положень згаданої постанови, не може бути зарахований до календарної вислуги років, та про те, що відповідач, відмовляючи у підготовці та направленні до Головного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області матеріалів для призначення пенсії за вислугою років, діяв в межах повноважень та відповідно до законів України.
Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті без урахування судами правового висновку, висловленого Верховним Судом у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 03  березня 2021 року у справі №  805/3923/18-а, який встановлює, що відповідно до підпункту «а» пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992  року №  393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їхніх сімей» до вислуги років для призначення пенсій особам, зазначеним в абзаці першому пункту 1 цієї постанови, зараховується на пільгових умовах один місяць служби за три місяці-час проходження служби, протягом якого особа брала участь в антитерористичній операції. Пільгове обчислення періоду проходження військової служби є похідним від визначальної підстави і може визначатись іншими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, вказаною вище постановою Кабінету Міністрів України. Можливість пільгового обчислення пов`язується, насамперед, зі спеціальним статусом, якого особи набули в результаті виконання відповідної роботи, яка визначена у законодавчому порядку.
Відповідачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому, не погоджуючись з касаційною скаргою позивача, стверджує, що положеннями статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» не вказано, що пенсію за вислугу років можна призначати особам при наявності вислуги, обчисленої на пільгових умовах. Стверджує, що цим Законом чітко передбачено, що пенсія за вислугу років призначається при наявності в період звільнення з 01  жовтня 2018  року по 30  вересня 2019  року 24 календарних років вислуги і більше, та містить виключний перелік періодів служби, які враховуються в календарну вислугу років.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом «а» частини першої статті 12 Закону України від 09 квітня 1992 року     №  2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон №  2262-XII) передбачено, що пенсія за вислугу років призначається особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах «б»-«д», «ж» статті 12 цього Закону (крім осіб, зазначених у частині третій статті 5 цього Закону), незалежно від віку, якщо вони звільнені зі служби з 01 жовтня 2018 року по 30 вересня 2019 року і на день звільнення мають вислугу 24 календарних роки і більше.
Частиною другою статті 17 Закону №  2262-XII визначено, що до вислуги років поліцейським, особам офіцерського складу, особам середнього, старшого та вищого начальницького складу органів внутрішніх справ, державної пожежної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції чи Державної кримінально-виконавчої служби України при призначенні пенсії на умовах цього Закону додатково зараховується час їхнього навчання (незалежно від форми навчання) у цивільних вищих навчальних закладах, а також в інших навчальних закладах, після закінчення яких присвоюється офіцерське (спеціальне) звання, до вступу на військову службу, службу до органів внутрішніх справ, Національної поліції, державної пожежної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції чи Державної кримінально-виконавчої служби України або призначення на відповідну посаду в межах до п`яти років із розрахунку один рік навчання за шість місяців служби.
Згідно зі статтею 171 Закону №  2262-XII порядок обчислення вислуги років та визначення пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до підпункту «а» пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 17  липня 1992  року №  393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей» (далі - Постанова №  393) до вислуги років для призначення пенсій особам, зазначеним в абзаці першому пункту 1 цієї постанови, зараховується на пільгових умовах один місяць служби за три місяці - час проходження служби, протягом якого особа брала участь в антитерористичній операції.
За приписами підпункту «в» пункту 3 Постанови №  393 (у редакції, чинній на час проходження позивачем служби) до вислуги років для призначення пенсій особам, зазначеним в абзаці першому пункту 1 цієї постанови, зараховується на пільгових умовах один місяць служби за півтора місяця: час проходження служби особами начальницького складу органів внутрішніх справ у підрозділах по боротьбі з організованою злочинністю за переліком посад і на умовах, що визначаються Міністерством внутрішніх справ; час проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ у підрозділах карного розшуку за переліком посад і умов, що визначаються Міністерством внутрішніх справ.
Статтею 17 Закону №  2262-XII визначено види служби та періоди часу, які зараховуються до вислуги років для призначення пенсії, а статтею 171 Закону №  2262-XII встановлено саме порядок обчислення вислуги років та визначення пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за цим законом. У свою чергу, вказаною нормою передбачено, що цей період та пільгові умови встановлюються саме Кабінетом Міністрів України.
VІІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
При цьому, згідно з частиною другою ст. 341 КАС України суд касаційної  інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування норм права.
Як убачається з матеріалів справи, підставою для касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій слугувала незгода позивача з відмовою ГУ НП в Івано-Франківській області зарахувати до календарної вислуги років для призначення пенсії на пільгових умовах час служби ОСОБА_1 у підрозділах карного розшуку та підрозділах по боротьбі з організованою злочинністю, обчисленого з розрахунку один місяць служби за півтора місяці, а також час участі в антитерористичній операції, обчисленого з розрахунку один місяць служби за три місяці, що складає 5 років 7 місяців 19 днів.
Так, з розрахунку вислуги років для призначення пенсії вбачається, що час  служби ОСОБА_1 в календарному обчисленні складає 19  років 08  місяців 01  день, час служби в пільговому обчисленні - 05  років 07  місяців 19  днів, загальна вислуга років для призначення пенсії на 04  квітня 2019  року  - 25  років 03  місяці 20  днів.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Європейський суд з прав людини у рішеннях неодноразово робив висновок, що принцип правової визначеності є одним з фундаментальних аспектів верховенства права (рішення у справах «Брумареску проти Румунії» (заява №  28342/95), «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» та ін.). Так, у рішенні від 10 грудня 2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява №  11932/02) зазначено «Суд нагадує, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
Поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на права осіб (рішення у справах «Олександр Волков проти України» (заява №  21722/11), «C.G. та інші проти Болгарії» (заява №  1365/07)».
Окрім того, Європейський суд з прав людини зазначає, що відповідальність за подолання недоліків законодавства, правових колізій, прогалин, інтерпретаційних сумнівів лежить, в тому числі, і на судових органах, які застосовують та тлумачать закони (рішення у справах від 11 квітня 2013 року «Вєренцов проти України» (заява №  20372/11), від 15 листопада 1996 року «Кантоні проти Франції»(заява №  17862/91).
Умови праці особи впливають на розмір її заробітної плати, на тривалість робочого часу, відпустки та інші соціальні гарантії. Законодавець передбачив призначення пенсій за вислугу років; особливість такого виду пенсії полягає у зменшеному пенсійному віці, внаслідок виконання роботи, яка визначена законодавством такою, що призводить до втрати професійної працездатності або придатності до настання віку, що дає право на пенсію за віком. Тобто вказаний вид пенсії є відповідним заохоченням для осіб, умови праці яких негативно впливають на їхню професійну працездатність.
У справі, що розглядається, позивач не має календарної вислуги років для призначення пенсії, проте в нього наявний відповідний пільговий стаж, відповідно до приписів пункту 3 Постанови №  393.
Приписами статті 17 Закону №  2262-XII визначено види служби та періоди часу, які зараховуються до вислуги років для призначення пенсії, а статтею 171 Закону №  2262-XII встановлено саме порядок обчислення вислуги років та визначення пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за цим законом. У свою чергу, вказаною нормою передбачено, що цей період та пільгові умови встановлюються саме Кабінетом Міністрів України.
Отже, Законом №  2262-XII передбачені пільгові умови для призначення пенсій за вислугу років, які встановлюються урядом, шляхом прийняття підзаконних нормативно-правових актів.
Постановою №  393 визначено, зокрема порядок обчислення та призначення пенсій за вислугу років, поліцейським. Указана постанова є підзаконним нормативно-правовим актом, мета якого конкретизувати нормативне регулювання з метою вирішення питань, що виникають з приводу призначення пенсії за вислугу років, зокрема і на пільгових умовах.
Таким чином, основним актом, на підставі якого здійснюється обчислення періоду проходження військової служби для зарахування його до стажу є Закон №  2262-XII. Пільгове обчислення періоду проходження військової служби є похідним від визначальної підстави і може визначатись іншими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема Постановою №  393. Можливість пільгового обчислення вказаного періоду пов`язується, насамперед, зі спеціальним статусом, якого особи набули в результаті виконання відповідної роботи, яка визначена у законодавчому порядку.
Аналогічні висновки містяться у постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі №  805/3923/18-а та у постанові Верховного Суду від 10  березня 2021  року у справі №  812/1100/17.
Наведене свідчить про помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що визначальною для набуття права на призначення пенсії за вислугу років є саме календарна вислуга років, оскільки цей висновок ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Отже, колегія суддів уважає, що висновки судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову є передчасними, оскільки судом як першої, так і апеляційної інстанцій не встановлено усіх фактичних обставин справи й не досліджено відповідні докази, які мають значення для правильного вирішення справи.
Верховний Суд уважає, що для належного розгляду цієї справи судам попередніх інстанцій слід дослідити природу спірних правовідносин у рамках Закону №  2262-XII, а також положень Постанови №  393 та нормативно-правових актів, якими врегульовані ці правовідносини, у разі, якщо час проходження служби позивачем у підрозділах карного розшуку та підрозділах по боротьбі з організованою злочинністю, а також час участі в антитерористичній операції зараховується до вислуги років на пільгових умовах.
Відповідно до частин першої, третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні чи постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти докази, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий  розгляд до суду першої інстанції.
З огляду на те, що позивач звільнений від сплати судового збору, судові витрати розподілу не підлягають. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 355-356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28  лютого 2020  року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02  лютого 2021  року  скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Івано-Франківського окружного адміністративного суду.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                В.  Е.  Мацедонська
Судді                                                                                                    Н.  А.  Данилевич
                                                                                                    О.  Р.  Радишевська