ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
08 грудня 2021 року           справа №360/2257/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

 Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Казначеєва Е.Г., суддів: Сіваченка І.В., Гайдара А.В., секретаря судового засідання Ашумова Т.Е., за участю позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Мальченко Л.В.,розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 р. у справі  № 360/2257/21 (головуючий І інстанції К.Є. Петросян) за позовом ОСОБА_1 до Рубіжанської міської ради Луганської області, Міського голови м. Рубіжне Хортів Сергія Івановича про  визнання протиправними дій, визнання незаконними та скасування рішень,-

                                                         В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі – позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Рубіжанської міської ради Луганської області, Міського голови м. Рубіжне Хортів Сергій Іванович,  в якому просив:  визнати дії міського голови м.Рубіжне Хортіва С.І. щодо надання пропозиції на адресу Рубіжанської міської ради Луганської області восьмого скликання стосовно громадян України про затвердження на посаду першого заступника міського голови ОСОБА_2 та затвердження на посаду заступника міського голови ОСОБА_3 незаконними; визнати незаконними та скасувати рішення Рубіжанської міської ради Луганської області восьмого скликання від 02.12.2020 № 2/8 та № 2/11.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Обґрунтовано апеляційну скаргу тим, що вказане рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Апелянтом зазначено, що суд не визначив чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного його права тим, що передбачені законодавством які охороняються та виникають у позивача з правового статусу місцевого самоврядування та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення реального порушеного права позивача та його суб`єктивного матеріального права, як повноважного члена територіальної громади м.Рубіжне Луганської області – співвласника комунальної власності. Суд не взяв до уваги, що дією (рішенням) відповідачів порушено його права (інтереси) у вигляді набуття права на службу в органах місцевого самоврядування відповідно до його заяви від 12.04.2021. Позивач, як на підставу протиправності спірних рішень, посилається на неналежності громадян ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до членів територіальної громади м.Рубіжне Луганської області, у зв`язку із відсутністю зареєстрованого місця проживання у даних громадян у м.Рубіжне Луганської області. Апелянт зазначає, що рішення відповідача порушили його права на набуття права на службу в органах місцевого самоврядування. Також посилається на вимоги Закону України «Про державну службу» в частині проведення конкурсу для призначення на вищезазначені посади. Апелянт наголошує, що у разі відсутності порушеного права позивача, суд зобов`язаний був відмовити у відкритті провадження на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України. У підтвердження правомірності звернення до суду апелянт посилається на висновки Верховного Суду викладені в постанові від 11.08.2020 у справі №187/687/16.
Позивач в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечував.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1 (а.с.6, 46).
Матеріали справи свідчать, що за пропозицію міського голови Сергія Хортіва, згідно з рекомендацією постійних комісій Рубіжанської міської ради Луганської області від 02.12.2020, відповідно до частини 1 статті 10 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, керуючись пунктом 3 частини 4 статті 42, частиною 1 статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування”, Рубіжанською міською радою 02.12.2020 прийнято рішення № 2/8, яким затверджено ОСОБА_2 на посаду першого заступника міського голови, а також рішення № 2/11, яким затверджено ОСОБА_3 на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради з 21.12.2020 (а.с.11-12).
Відповідно до інформації Рубіжанської міської ради Луганської області від 13.01.2021 № 023-030/166, наданої позивачу у відповідь на запит про доступ до публічної інформації вбачається, що стосовно ОСОБА_2 , першого заступника міського голови та ОСОБА_3 , заступника міського голови, відомості про реєстрацію місця проживання на території м.Рубіжне Луганської області, відсутні (а.с.19).
Позивач заявою від 12.04.2021 звернувся до міського голови м.Рубіжне ОСОБА_4 щодо приведення у відповідність  до норм чинного законодавства України нормативно-правових актів (рішень), прийнятих Рубіжанською міською радою Луганської області восьмого скликання від 02.12.2020 № 2/8 “Про затвердження на посаду першого заступника міського голови ОСОБА_2 ”  та № 2/11№ 2/11 “Про затвердження на посаду заступника міського голови ОСОБА_3 ”, з вимогою розпочати процес підготовки проекту рішення Рубіжанської міської ради по звільненню вказаних осіб з посад місцевого самоврядування та обрання членів територіальної громади м.Рубіжне на відповідні посади, в тому числі розглянути кандидатуру позивача як члена територіальної громади на посаду першого заступника міського голови під відповідну програму змін щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її  виконавчого комітету згідно чинного законодавства (а.с.7, 66).
Листом від 15.04.2021 за № 001-008/2288 відповідач повідомив, що підготовка проекту рішення Рубіжанської міської ради про звільнення посадових осіб за підставами, на які посилається позивач буде прямим порушенням Конституції України та принципу недискримінації. Стосовно питання призначення ОСОБА_1 на посаду першого заступника  міського голови повідомив, що станом на день надання відповіді зазначена посада не є вакантною ( а.с.8-9, 67).
Рішеннями Рубіжанської міської ради Луганської області від 17.06.2021 № 11/1 та 11/2, зокрема за пропозицією міського голови. ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звільнено від займаної посади 17.06.2021 за угодою сторін, ч.1 п.1 ст.36 КЗпП України (а.с.150-152).
Позивач вважає протиправними дії міського голови м.Рубіжне щодо надання пропозицій на адресу Рубіжанської міської ради Луганської області восьмого скликання стосовно громадян України про затвердження на посаду першого заступника міського голови ОСОБА_2 та затвердження на посаду заступника міського голови ОСОБА_3 , а також рішення Рубіжанської міської ради Луганської області восьмого скликання від 02.12.2020 № 2/8 та № 2/11.
Відмовляючи в задоволені позовних вимог, суд виходив з того, що позивачем не доведено факти та обставини, які б свідчили про порушення відповідачами прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1 внаслідок надання міським головою м.Рубіжне пропозицій про затвердження ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на посадах в органі місцевого самоврядування, а також порушення прав позивача внаслідок прийняття рішень від 02.12.2020 № 2/8 та № 2/11, тобто, відсутнє реальне порушення прав та інтересів позивача.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Частина 2 статті 19 Конституція України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 3 Закону України  «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.
Стосовно осіб, які обрані (затверджені) відповідною радою на посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 цього Закону, а також стосовно осіб, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 цього Закону посад в органах місцевого самоврядування, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України "Про запобігання корупції".
На посадових осіб місцевого самоврядування поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України Про запобігання корупції. Інші обмеження, пов`язані із проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законами України (ч. 2, 4 ст. 12 Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування).
Підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування визначені ст. 20 Закону України  «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Згідно з вказаною статтею, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).
Відповідно до ч. 2, 3, 7 ст. 51 Закону України  «Про місцеве самоврядування в Україні» кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.
Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.
На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.
Згідно з ч. 1 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Згідно зі ст. 141-1 Кодексу законів про працю України працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством.
За статтею 10 вказаного Закону України  «Про службу в органах місцевого самоврядування»,  прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється:
на посаду сільського, селищного, міського голови в порядку, встановленому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні";
на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою;
на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости шляхом затвердження відповідною радою;
на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.
Відповідно до частин 1-3 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
Отже, у відповідності до вимог цього Закону призначення особи на посаду заступника міського голови здійснюється шляхом затвердження відповідною радою. При цьому, вимоги щодо проведення конкурсу стосується лише посад керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування.
 Згідно з частиною 5 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується захист своїх прав, свобод та інтересів від порушень і протиправних посягань будь-якими не забороненими законом засобами. Отже, конструкцією цієї конституційної норми передбачено можливість застосування способів захисту права, в тому числі, не передбачених процесуальними нормами.
Гарантоване ст. 55 Конституції Україниправо на захист можливе лише у разі його порушення, тому логічноювимогою при захисті такого права є обґрунтування такого порушення. Отже, порушення права має бути реальним, стосуватися індивідуально вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення, а саме право конкретизоване у законах України.
Стаття 13 Конвенції передбачено, що «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював необхідність ефективного захисту прав заявників. Наприклад, у п. 75 рішення від 05.04.2005у справі «Афанасьєв проти України» (заява № 38722/02) ЄСПЛ зазначає, що засіб захисту, який вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним», як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави.
Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення вправах (абз. 10 п.9).
Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Зміст адміністративної юстиції ефективний судовий захист від порушень у публічно-правових відносинах. Встановивши порушене право заявника, суд має захистити його право.
Колегія суддів зазанчає, що відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав (свобод, інтересів) осіб у сфері публічно-правових відносин, а матеріальне право на позов в адміністративному судочинстві щодо оскарження бездіяльності, дій чи рішення суб`єкта владних повноважень визнається саме за тими особами, яких вони безпосередньо стосуються, тобто тих, для кого вони породжують, змінюють або припиняють певні правовідносини. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. А гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Натомість, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, що спростовує посилання апелянта.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року в справі № 687/1539/16-а, від 04 лютого 2020 року в справі № 320/7969/17, від 17 лютого 2020 року в справі № 697/835/17.
Суд погоджується з судом першої інстанції, що позивач не є безпосереднім учасником правовідносин публічно-правового характеру щодо призначення на посаду першого заступника міського голови та заступника голови міської ради та жодним чином не прослідковується причинно-наслідковий зв`язок між припиненням повноважень першого заступника та заступника міського голови та реалізацією позивачем права на працю. Оскаржувані дії щодо не припинення повноважень першого заступника міського голови не стосується безпосередньо позивача. 
Колегією суддів не встановлено підстав для висновку, що розгляд і вирішення заявлених вимог матиме юридично значимі наслідки для позивача, а саме - матиме безпосередній вплив на його суб`єктивні права й обов`язки.
Суд не приймає посилання позивача  на висновки Верховного Суду викладені в постанові від 11.08.2020 у справі №187/687/16, оскільки обставини та підставі у вказаному рішенні є відмінними від спірних правовідносин, а саме стосувалось оскарження рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Згідно ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
На підставі викладено, суд дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

                                                       П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 р. у справі  № 360/2257/21  – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дати складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено та підписано колегією суддів 08 грудня 2021 року.

Суддя-доповідач:                                                             Е.Г. Казначеєв 

Судді:                                                                                А.В. Гайдар 

                                                                                          І.В. Сіваченко