ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2021 року 
м. Київ
справа №804/262/18
адміністративне провадження № К/9901/64544/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у письмовому провадженні   в касаційній інстанції адміністративну справу № 804/262/18
за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання неправомірним та нечинним рішення, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою Дніпровської міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018   року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Уханенка С.А., суддів: Божко Л.А.   Дадим Ю.М.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
УСТАНОВИВ
1.У січні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Дніпровської міської ради, в якому просила визнати неправомірним та нечинним рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21 червня 2017 року № 62/22 «Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста».
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21 червня 2017 року № 62/22 «Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста» було прийняте з порушенням процедури прийняття рішень Дніпровської міської ради встановленої Регламентом Дніпровської міської ради VІІ скликання та законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 27 лютого 2018 року Дніпропетровський окружний адміністративний вирішив:
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання неправомірним та нечинним рішення Дніпровської міської ради VII скликання від 21.06.2017 року № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста" у зв`язку з порушенням вимог Закону України "Про дошкільну освіту" відмовити. 
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що приймаючи спірне рішення про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста, яке не відноситься до регуляторних актів, Дніпровська міська рада діяла у межах повноважень, наданих чинним законодавством.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.19 вересня 2018 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 із заявами про приєднання до апеляційної скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Крайт», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 - задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року - скасувати.
Позовні вимоги ОСОБА_1 - задовольнити.
Визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21 червня 2017 року № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах міста".
Стягнути з Дніпровської міської ради судовий збір на користь ОСОБА_1 1600 грн., ТОВ «Крайт» 960   грн., ОСОБА_2    960 грн., ОСОБА_3 960 грн.
6. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, оскільки ним встановлені норми права, він розрахований на неодноразове застосування і застосовується щодо невизначеного кола осіб, з метою організації харчування дітей у навчальних закладах. Зважаючи на викладене, у справах про оскарження нормативно-правового акту є перевірка дотримання процедури прийняття цього акту. У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції констатував порушення судом першої інстанції процедури розгляду справи, передбаченого ст. 264 КАС України, що, у свою чергу, стало перешкодою до вступу у справу заінтересованих осіб.Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 22 жовтня 2018 року Дніпровська міська рада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою.
У касаційній скарзі відповідач просить постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.      
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. 
У касаційній скарзі відповідач зазначає, що спірне рішення не містить норм права, його метою не є правове регулювання господарських чи адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, зазначене рішення стосується визначеного кола осіб, а тому відсутні підстави віднесення цього рішення до регуляторних актів.
8. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 жовтня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Стародуба О.П., Мороз Л.Л.
9.Ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за відповідача на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/262/18.
10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 01 липня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 листопада 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу відповідача.
У зв`язку із перебуванням судді Стеценка С.Г. у відпустці було проведено повторний  автоматизований розподіл судової справи, унаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді - Стрелець Т.Г., суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, Дніпровською міською радою VІІ скликання 21 червня 2017 року прийняте рішення № 62/22 "Про запровадження змін в організації харчування дітей у навчальних закладах".
З 01 вересня 2017 року запроваджені зміни в організації   харчування дітей (аутсорсинг з послуг харчування) у навчальних закладах, що підпорядковані   Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради згідно додатку до рішення.
З метою оптимізації бюджетних коштів на забезпечення харчування дітей у навчальних закладах (аутсорсинг з послуг харчування ) надано згоду переможцям конкурсних торгів на надання послуг з харчування дітей у навчальних закладах на безоплатне користування:
- приміщенням харчоблоків, овочесховищ, комор та технологічним обладнанням навчальних закладів за умови здійснення поточного ремонту зазначених приміщень за власний рахунок;
- кухонними інвентарем та посудом за умови повернення його в належному стані після закінчення дії договору.
Крім цього   зазначеним рішенням звільнено від сплати за комунальні послуги та енергоносії переможців конкурсних торгів.
Рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 21 червня 2017 року № 62/22 опубліковане на сайті Дніпровської міської ради.
ІІІ.   ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14.   Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі   статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15.   Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.      
Для вірного вирішення цієї справи варто з`ясувати чи дійсно в оскаржуваному рішенні наявні у сукупності ознаки, притаманні нормативно-правовим регуляторним актам, щоб належним чином кваліфікувати оскаржене рішення органу місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 у справі № 826/14366/15, від 04 березня 2020 № 450/1236/17.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16 квітня 2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV (далі - Закон №1160-IV) регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого, спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З огляду на зміст оскарженого рішення, колегія судді КАС ВС повністю погоджується з судом апеляційної інстанції, що оскаржене рішення органу місцевого самоврядування за своїми характеристиками відноситься до нормативно-правових регуляторних актів, оскільки розповсюджує свою дію на невизначене коло осіб в лиці майбутніх переможців конкурсних торгів на надання послуг з харчування дітей у навчальних закладах, розраховане на неодноразове застосування та встановлює права для зазначених суб`єктів господарювання у вигляді певних преференцій щодо користування майном муніципальних навчальних закладів та звільнення від сплати за комунальні послуги  та енергоносії.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону № 1160-IV, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Кожен проект регуляторного акту оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних осіб та юридичних осіб, їх об`єднань.
Згідно ч. 1 ст. 36 Закону № 1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Відповідно до ч. 3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), проекти нормативно-правових актів рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Проте як було встановлено судом апеляційної інстанції, прийняття оскаржуваного рішення відбувалося без дотримання процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки розробником проекту рішення аналіз регуляторного впливу оприлюднений не був та відповідачем не було перевірено цього факту. 
Також варто зазначити, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на момент постановлення ухвали про відкриття провадження у даній справі було врегульовано статтею 264 КАС України.
Згідно з частинами четвертою - сьомою статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 № 1207/96.
Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.
Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень.
Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 у справі №369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 у справі №520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 у справі № 826/14366/15, від 30 січня 2020 у справі №727/4813/16-а, від 27 лютого 2020 у справі №405/6347/15-а, від 04 березня 2020 у справі № 450/1236/17, від 16 березня 2020 у справі №361/193/17.
З огляду на вище наведене, колегія суддів КАС ВС вважає вірним висновок суду апеляційної інстанції про встановлення порушення судом першої інстанції процедури розгляду справи, передбаченого ст. 264 КАС України, що у свою чергу стало перешкодою до вступу у справу заінтересованих осіб.
Отже суд апеляційної інстанції під час перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку дійшов цілком правильних висновків щодо наявності правових підстав для скасування оскарженого рішення органу місцевого самоврядування.
Відповідно до частини третьої   статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України   (надалі також   КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до   закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до   КАС України, внесені   Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим   Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим   Законом.      
Згідно   статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями   341,   345,   349,   350,   356,   359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Дніпровської міської ради - залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року  в адміністративній справі № 804/262/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                                                                                                                                                                Т. Г. Стрелець                              
Судді                                                                                                                                                                                                                                                                                 Л.Л. Мороз
                                                                                                                                                                                                                                                                                               Л.В. Тацій