ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 460/483/20
адміністративні провадження № К/9901/35825/20, № К/9901/34969/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О.,  Загороднюка А.Г., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Міністерства юстиції України та Головного територіального управління юстиції у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року (головуючий суддя - Дудар О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року (головуючий суддя - Мікула О.І., судді: Качмар В.Я., Курилець А.Р.) у справі № 460/483/20 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції України (м. Львів), Головного територіального управління юстиції у Рівненській області про скасування наказів та поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст, відповідач-1), Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції України (далі - відповідач-2), Головного територіального управління юстиції у Рівненській області (далі - ГТУЮ у Рівненській області, відповідач-3), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Мін`юсту від 23 грудня 2019 року №  4166/к «Про звільнення»;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГТУЮ у Рівненській області від 24 грудня 2019 року №  910/03/к «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 23 грудня 2019 року №  4166/к «Про звільнення»;
- зобов`язати Мін`юст поновити його на посаді заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Рівненській області з 26 грудня 2019 року з унесенням відповідного запису до трудової книжки;
- стягнути з відповідачів середній заробіток за час вимушеного прогулу з 26 грудня 2019 року по дату прийняття судом рішення.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що наказом Мін`юсту від 23 грудня 2019 року №  4166/к його звільнено із займаної посади у зв`язку з ліквідацією державного органу - ГТУЮ у Рівненській області. Проте, на його думку, відбулась не ліквідація, а реорганізація державного органу з передачею повноважень та функцій правонаступнику - Західному міжрегіональному управлінню Мін`юсту. З огляду на це відповідач-1 був зобов`язаний виконати вимоги трудового законодавства щодо пропонування позивачу рівнозначних вакантних посад у новоствореному органі. При цьому ОСОБА_1 зауважив, що наявність вакантних посад підтверджена наданими штатним розписом Західного міжрегіонального управління Мін`юсту, а також наказами про оголошення конкурсів на такі посади. Тому враховуючи, що відповідач-1 зазначеного обов`язку не виконав, спірні накази є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 01 червня 2020 року позовні вимоги задовольнив. 
Визнав протиправними та скасував накази Мін`юсту від 23 грудня 2019 року №4166/к «Про звільнення» та ГТУЮ у Рівненській області від 24 грудня 2019 року № 910/03/к «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 23 грудня 2019 року №  4166/к «Про звільнення».
Поновив ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Рівненській області з 26 грудня 2019 року.
Стягнув на користь ОСОБА_1 з Мін`юсту середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 01 червня 2020 року у сумі 65  112,60 грн. Рішення у частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць звернув до негайного виконання.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що у розпорядчому акті органу державної влади - постанові Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року №  870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» (далі - Постанова № 870) не наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій у ГТУЮ у Рівненській області. Поряд із цим, функції вказаного органу, що ліквідується, покладено на інший орган - Західне міжрегіональне управління юстиції Мін`юсту, який визначено його правонаступником. Отже, у ГТУЮ у Рівненській області фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація. 
Судом першої інстанції проаналізовано штатний розпис відповідача-2 та відповідача-3 і встановлено, що станом на 04 листопада 2019 року у Західному міжрегіональному управлінні Мін`юсту існувала вакантна посада заступника начальника міжрегіонального управління - начальника Управління забезпечення примусового виконання рішень у Рівненській області Західного міжрегіонального управління Мін`юсту, на яку згідно з наказом останнього від 12 листопада 2019 року № 3278к було оголошено конкурс. Також існували інші вакантні посади, що віднесені до державної служби в цих та інших відділах, в тому числі нижчі за посаду, яку обіймав позивач, зокрема: 8 посад у відділі примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Рівненській області (з них: заступник начальника управління - начальник відділу - 1 посада, заступник начальника відділу - 1 посада). Проте, відповідачем не було виконано обов`язку щодо працевлаштування ОСОБА_1 .
За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що звільнення позивача відбулося протиправно, у зв`язку з чим спірні накази відповідачів підлягають скасуванню, а позивач - поновленню на посаді.
Вирішуючи позовну вимогу про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції керувався приписами Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100). Розрахунок середнього заробітку суд здійснив шляхом множення кількості днів вимушеного прогулу (105 робочих днів) на розмір середньоденного заробітку (620,12 грн).
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 вересня 2020 року скасував рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року в частині задоволення позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Прийняв у цій частині нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив частково. Стягнув з ГТУЮ у Рівненській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 01 червня 2020 року у сумі 65  112,60 грн без утримання податку на доходи та обов`язкових до сплати платежів. У решті рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Загалом апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції по суті спору, однак дійшов висновку, що середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 65  112,60 грн за період з 27 грудня 2019 року по 01 червня 2020 року підлягає стягненню на користь позивача з ГТУЮ у Рівненській області, адже саме цей орган здійснював нарахування та виплату заробітної плати позивачу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Мін`юст звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року в частині позовних вимог, які були задоволені. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах - статей 22, 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) та частини п`ятої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) зі змінами відповідно до Закону України від 19 вересня 2019 року №  117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX).
Скаржник наголошує, що на час звільнення ОСОБА_1 такі нормативно-правові акти як Закон № 889-VIII та КЗпП України зазнали значних змін у зв`язку із набранням чинності Законом № 117-IX, яким, зокрема, були внесенні зміни до статей 22 та 87 (перша частина останньої була доповнена пунктом 1-1) Закону № 889-VIII, які регулювали підстави та порядок припинення державної служби. Водночас змін зазнала частина п`ята статті 40 КЗпП України, згідно з приписами якої особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Скаржник акцентує увагу, що Законом № 889-VIII, який є спеціальним законом, що регулює статус державного службовця, встановлено право, а не обов`язок суб`єкта призначення у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу.
Окрім того скаржник звертає увагу, що чинною станом на час виникнення спірних правовідносин частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу. Тобто таке переведення, на переконання скаржника, не є обов`язковим та поставлено у залежність до дискреційного права суб`єкта призначення.
Ухвалою від 25 січня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Мінюсту з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
ГТУЮ у Рівненській області також звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року у частині задоволених позовних вимог і ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги відповідач-3 наводить доводи та аргументи фактично аналогічні тим, які наведені у касаційній скарзі Мін`юсту.
Додатково скаржник зазначає про помилковість застосування судами першої та апеляційної інстанцій судової практики Верховного Суду України та Верховного Суду, оскільки у названих судами постановах не формувалися правові висновки щодо застосування статей 22, 87 Закону № 889-VIII та частини п`ятої статті 40 КЗпП України після внесення до них змін Законом №  117-IX.
Ухвалою від 25 січня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГТУЮ у Рівненській області з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
На касаційні скарги Мін`юсту та ГТУЮ у Рівненській області позивач подав відзиви, у яких просить касаційні скарги відповідачів залишити без задоволення, а судові рішення у справі - без змін, оскільки вважає, що судами попередніх інстанцій правильно застосовано до спірних правовідносин норми матеріального права. При цьому позивач наголошує, що його звільнено у зв`язку з ліквідацією державного органу, якої, як установили суди, фактично не відбулось. 
Також до Верховного Суду надійшли пояснення від Західного міжрегіонального управління Мін`юсту, у яких відповідач-2 підтримує доводи касаційних скарг Мін`юсту та ГТУЮ у Рівненській області та просить їх задовольнити.
Ухвалою від 29 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Мін`юсту від 30 травня 2017 року №2001/к «Про призначення ОСОБА_1 » позивач з 30 травня 2017 року призначений на посаду заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Рівненській області.
Постановою № 870 вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1 (п. 1); утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2 (п. 2).
До Переліку територіальних органів Мін`юсту, що ліквідуються, який є додатком № 1 до Постанови № 870, включено, зокрема ГТУЮ у Рівненській області. 
До Переліку міжрегіональних територіальних органів Мін`юсту, що утворюються, який є додатком № 2 до Постанови № 870, включено Західне міжрегіональне управління Мін`юсту.
Відповідно до пункту 3 Постанови № 870 міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема, Західне міжрегіональне управління Мін`юсту - Головного територіального управління юстиції у Волинській області, Головного територіального управління юстиції у Львівській області, ГТУЮ у Рівненській області.
Зазначеним пунктом Постанови № 870 також передбачено, що територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції.
На виконання Постанови № 870 наказом Мін`юсту від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком (додаток 1), зокрема ГТУЮ у Рівненській області, і утворені як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком (додаток 2), зокрема Західне міжрегіональне управління Мін`юсту.
Окрім того, цим наказом затверджено список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції (п. 4 наказу).
Головам ліквідаційних комісій головних територіальних управлінь юстиції наказано, зокрема: забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, про що повідомити Департамент персоналу Мін`юсту до 01 листопада 2019 року; надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів Міністерства юстиції (пп.7, 8 п. 5 наказу).
24 жовтня 2019 року ОСОБА_1 попереджений про припинення державної служби на підставі підпункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Рівненській області, та звільнення із займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.
23 грудня 2019 року Мін`юст видав наказ № 4166/к «Про звільнення», згідно з яким ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Рівненській області 26 грудня 2019 року відповідно до підпункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Рівненській області, з припиненням державної служби. Підстава: Постанова № 870, попередження з відміткою про ознайомлення.
24 грудня 2019 року ГТУЮ у Рівненській області прийнято наказ № 910/03/к «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України від 23 грудня 2019 року № 4166/к «Про звільнення».
Вважаючи своє звільнення незаконним, а накази відповідачів протиправними, ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до суду.
Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційних скарг
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (зокрема, рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10)  своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, предметом судового контролю у цій справі є правомірність наказів Мін`юсту від 23 грудня 2019 року №  4166/к і ГТУЮ у Рівненській області від 24 грудня 2019 року №  910/03/к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Рівненській області відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
Підставою для прийняття Мін`юстом рішення про звільнення позивача, реалізованого спірним наказом ГТУЮ у Рівненській області, слугували Постанова № 870 та наказ Мін`юсту від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України», якими вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема ГТУЮ у Рівненській області.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон № 889-VIII (тут і далі - у редакції Закону № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року).
Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Згідно з частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних  службовців, реорганізація  державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4)  вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Виходячи з системного аналізу наведених законодавчих норм, державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення, зокрема, з підстави ліквідації державного органу.
З установлених судами обставин справи слідує, що згідно з пунктами 1, 2 Постанови № 870 Уряд постановив ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи МЮ України за переліком згідно з додатком 1 та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи МЮ України за переліком згідно з додатком 2.
Пунктом 3 постанови № 870, серед іншого, постановлено, що: територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції; здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на МЮ України; міжрегіональні територіальні органи МЮ України, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів МЮ України, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема Західне міжрегіональне управління Мін`юсту (м. Львів) є правонаступником ГТУЮ у Волинській області, ГТУЮ у Львівській області, ГТУЮ у Рівненській області.
Наказом Мін`юсту від 23 жовтня 2019 року № 3228/5, зареєстрованим у Мін`юсті 23 жовтня 2019 року за № 1126/34097, відповідно до Постанови № 870 заголовок Положення про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України викладено у такій редакції: у пункті 1 слова «Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі» замінено словами «міжрегіональні управління Міністерства юстиції України».
Отже, на підставі Постанови № 870 були ліквідовані головні територіальні органи Мін`юсту, зокрема і ГТУЮ у Рівненській області з одночасним визначенням правонаступника - Західного міжрегіонального управління Мін`юсту (м. Львів).
Для правильного вирішення даного публічно-правового спору насамперед необхідно визначити чи дійсно відбулася ліквідація державного органу, в якому працював позивач.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки у ГТУЮ у Рівненській області фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація, яка супроводжувалася змінами в організації виробництва і праці, роботодавець зобов`язаний був дотриматися процедури вивільнення працівників у зв`язку з реорганізацією, визначеною законодавством про працю.
Надаючи оцінку доводам касаційних скарг відповідачів у частині незгоди з указаними висновками судів попередніх інстанцій Верховний Суд ураховує наступне.
Частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Згідно з частиною п`ятою статті 5 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI у редакції на час виникнення спірних правовідносин) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
За змістом частини першої статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.
За змістом частини четвертої статті 13 Закону № 3166-VI територіальні органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи та припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.
Верховний Суд в аналогічних спорах уже вирішував питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи, які фактично відбулися у межах спірних правовідносин: ліквідація чи реорганізація (наприклад, постанови від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20).
Відповідаючи на це питання, Верховний Суд виходив з того, що особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.
Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.
Підґрунтям такого підходу є правова позиція Верховного Суду України, сформована у постановах від 17 жовтня 2011 року у справі № 21-237а11, від 04 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справа №21-484а14, від 19 січня 2016 року у справі №810/1783/13-а, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, установлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Вказана позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 826/25887/15, від 17 липня 2019 року у справі № 820/2932/16, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20 та ін.
У цій справі суди попередніх інстанцій установили, що у Постанові № 870, як у розпорядчому акті органу державної влади, не наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій територіальних органів Мін`юсту або передачі їх іншим органам виконавчої влади. Натомість, передбачено об`єднання (злиття) кількох територіальних органів Мін`юсту, що припиняються, у новий (міжрегіональний) територіальний орган Мін`юсту, повноваження якого поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць (областей).
У процесі припинення юридичної особи ГТУЮ у Рівненській області його рухоме та нерухоме майно, майнові права та обов`язки, фінансові зобов`язання передані до Західного міжрегіонального управління Мін`юсту (м. Львів).
За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що фактично відбулася реорганізація територіального органу Мін`юсту - ГТУЮ у Рівненській області як юридичної особи публічного права, а не його ліквідація. До правонаступника - новоствореної юридичної особи - Західного міжрегіонального управління Мін`юсту (м. Львів) - перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, що виконувалися ГТУЮ у рівненській області, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється.
Аналогічних висновків дійшов і Верховний Суд у подібних спорах, зокрема у постановах від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20 та від 20 вересня 2021 року у справі № 340/221/20. Підстави для відступу від такої позиції у цій справі відсутні.
Надаючи оцінку доводам касаційних скарг відповідачів у частині незгоди з висновками судів попередніх інстанцій щодо застосування до спірних правовідносинах норм трудового законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
Як зазначалося вище, доводи касаційних скарг у цій частині ґрунтуються на тому, що на час звільнення ОСОБА_1 такі нормативно-правові акти як Закон № 889-VIII та КЗпП України зазнали значних змін у зв`язку із набранням чинності Законами № 117-IX та № 113-IX з 25 вересня 2019 року. Зокрема, були внесенні зміни до Закону № 889-VIII, у тому числі до статей 22 та 87 (перша частина останньої була доповнена пунктом 1-1), які регулювали підстави та порядок припинення державної служби. Водночас, у зв`язку з набранням чинності Законом № 113-IX з 25 вересня 2019 року змін зазнала стаття 40 КЗпП України, шляхом доповнення її частиною п`ятою, згідно з приписами якої особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус. 
На переконання скаржників частина п`ята статті 40 КЗпП України (у редакції Закону № 113-ІХ) виключає державних службовців із під дії трудового законодавства, а тому правові підстави припинення державної служби регулюються виключно розділом ІХ «Припинення державної служби» спеціального Закону №889-VIII, яким урегульовано статус державних службовців. 
Так, унаслідок цих законодавчих змін частиною першою статті 87 Закону №889-VIII (у редакції підпункту 53 пункту 6 розділу I Закону № 117-ІХ) виокремлені дві підстави припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:
- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);
- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).
Законом № 117-ІХ були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.
Верховний Суд у справах № 140/90/20 та № 260/261/20, аналізуючи вищевказані законодавчі зміни, зазначив, що аналіз статті 87 Закону № 889-VІІІ (у редакції Закону № 117-IX) дає підстави для висновку про відсутність будь-яких застережень стосовно процедури припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, в тому числі і у разі ліквідації державного органу. Отже, відповідні питання щодо особливостей вивільнення працівників у разі реорганізації, ліквідації державного органу нормами спеціального закону не врегульовано, що свідчить про необхідність застосування положень законодавства про працю.
Окрім того, Верховний Суд у названих справах зазначив, що виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, ураховуючи приписи частини третьої статті 5 цього Закону та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.
Приписи частини п`ятої статті 40 КЗпП України вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті. 
Також Верховний Суд у справах № 260/261/20 та № 240/455/20 зауважив, що додатковим підтвердженням аргументованості застосування законодавства про працю до спірних правовідносин, що виникли у період дії статті 87 Закону № 889-VІІІ у редакції Закону № 117-ІХ, є наступні зміни до цієї статті, внесені згідно із Законами України від 14 січня 2020 року № 440-ІХ та від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ, якими законодавець визначав особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю. 
Норми, які змінилися внаслідок цих законодавчих змін не регулюють спірних правовідносин, оскільки вони набрали чинності у лютому 2020 року, а тому застосування цих норм не є предметом правового аналізу у цій справі.
Колегія суддів уважає за необхідне підкреслити, що підстави припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією державного органу за своєю правовою природою відповідають ознакам вивільнення працівників, що ґрунтується на загальних підставах звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України. 
Тож ураховуючи відсутність на момент виникнення спірних правовідносин у спеціальному законі норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців у разі реорганізації, ліквідації державного органу, незважаючи на виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, суди попередніх інстанцій на підставі частини третьої статті 5 цього Закону дійшли обґрунтованого висновку про необхідність застосування до спірних правовідносин вищевказаних положень КЗпП України. 
Верховний Суд повторює, що за такого правового регулювання встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників.
Тобто роботодавець зобов`язаний запропонувати всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі №826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18).
При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.
Вказана правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14, від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16 та ін.
За змістом частини п?ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VІІІ працевлаштування державного службовця у випадку реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу передбачає його переведення на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу. Переведення у такому випадку відбувається за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Водночас застосування законодавцем у наведених положеннях Закону № 889-VІІІ слова «може» підтверджує виключне право адміністративного розсуду суб`єкта призначення на переведення державного службовця без обов`язкового проведення конкурсу та жодним чином не увільняє його від обов`язку дотримуватися процедури вивільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби у разі реорганізації державного органу.
Тож при проведенні заходів з припинення одних та одночасного утворення інших територіальних органів Мін`юсту, ГТУЮ у Рівненській області як юридична особа публічного права, з якою позивач перебував у трудових відносинах, мав додержуватися установленого КЗпП України порядку вивільнення працівників, в основу якого покладено вимогу щодо сприяння збереження роботи працівників ліквідованої (реорганізованої) установи.
Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20, від 06 липня 2021 року у справах № 640/3456/20 та № 640/1627/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 440/413/20, у яких правовідносини є подібними. Підстави для відступу від цієї позиції у цій справі відсутні.
Понад те, як установлено судами, ГТУЮ у Рівненській області, обмежившись виключно попередженням позивача про наступне звільнення за два місяці до запланованої дати, не вжило жодних заходів з метою його працевлаштування.
За наведених обставин колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що порушення відповідачем установленого законом порядку звільнення позивача свідчить про незаконність такого звільнення, що в силу частин першої і другої статті 235 КЗпП України є підставою для поновлення його на попередній роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Відповідно до частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Як слідує з оскаржуваних судових рішень, при обчисленні розміру середнього заробітку, належного до виплати позивачу, суди застосували положення Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100. Зокрема, розрахунок середнього заробітку позивача суди визначили шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (620,12 грн х 105 робочих днів), який склав 65  112,60 грн.
При цьому необхідно зауважити, що касаційні скарги відповідачів не містять будь-яких аргументів, які б свідчили про незгоду з оскаржуваними судовими рішеннями у частині поновлення позивача на відповідній посаді та розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Відтак, колегія суддів не надає оцінку оскаржуваним судовим рішенням у цій частині.
Разом із тим Верховний Суд уважає за необхідне вказати на правильність висновку суду апеляційної інстанції щодо необхідності стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу саме з ГТУЮ у Рівненській області, як із юридичної особи публічного права, з якою ОСОБА_1 перебував у трудових відносинах та яка безпосередньо здійснювала йому нарахування та виплату заробітної плати.
На підставі викладеного можна констатувати, що рішення судів попередніх інстанцій у частині, переглянутій Верховним Судом, ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. 
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційні скарги Міністерства юстиції України та Головного територіального управління юстиції у Рівненській області залишити без задоволення.
2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року у справі № 460/483/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді	В.М. Соколов Л.О. Єресько   А.Г. Загороднюк