ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2021 року	Львів	Справа № 460/8517/20 пров. № А/857/13590/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                            Онишкевича Т.В.,
суддів                                                                                Іщук Л.П., Обрізка І.М.,
з участю секретаря судових засідань                                          Гром І.І.,                                                   
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі за позовом ОСОБА_1 до Костопільської районної державної адміністрації Рівненської області, Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області про скасування розпорядження голови та визнання бездіяльності протиправною,
суддя(і) у І інстанції                                                            Друзенко Н.В., 
час ухвалення рішення                                                   12 год 05 хв,
місце ухвалення рішення                                                  м. Рівне, 
дата складення повного тексту рішення                               11 травня 2021 року,

ВСТАНОВИВ :

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- скасувати розпорядження голови Костопільської районної державної адміністрації   Рівненської області (далі – Костопільська РДА) № 181 від 15 липня 2020 року про затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 3 від 15 липня 2020 року; 
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у ненарахуванні у повному обсязі збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці кадастровий номер - 5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» та зобов`язати Костопільську РДА виконати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі № 460/2414/19 в частині нарахування збитків у повному обсязі згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року; 
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у ненарахуванні збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельних ділянках кадастровий номер - 5623482000:05:004:0049 та кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1098 від 17 грудня 2008 року “Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель” та зобов`язати Костопільську РДА виконати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі № 460/2414/19 в частині нарахування збитків згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1098 від 17 грудня 2008 року; 
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у затягуванні процесу нарахування збитків, не здійсненні юридично значимих і обов`язкових дій, які віднесені до її компетенції, що були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені;
- стягнути з Костопільської РДА 58760,00 грн на відшкодування моральної шкоди, заподіяної    її протиправною бездіяльністю.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року у справі № 460/8517/20 вказаний позов було задоволено частково. 
Скасовано розпорядження голови Костопільської РДА  №181 від 15 липня 2020 року «Про затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15 липня 2020 року № 3».
Визнано протиправними дії Костопільської РДА, які полягають у неналежному розгляді заяв ОСОБА_1 про нарахування йому збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 - згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» № 284 від 19 квітня 1993 року та згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» № 1098 від 17 грудня 2008 року, а також на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0049 - згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» № 1098 від 17 грудня 2008 року. 
Зобов`язано Рівненську районну державну адміністрацію Рівненської області (далі – Рівненська РДА) у відповідності до вимог законодавства розглянути заяви ОСОБА_1 про нарахування йому збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці кадастровий номер  5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» № 284 від 19 квітня 1993 року та згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» № 1098 від 17 грудня 2008 року, а також на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0049 згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» № 1098 від 17 грудня 2008 року, з прийняттям відповідних рішень у встановлені законодавством строки.
Окрім того, вирішено стягнути з Костопільської РДА на користь ОСОБА_1 17000,00 грн на відшкодування завданої моральної шкоди. 
У задоволені решти позовних вимог відмовлено.
При цьому суд першої інстанції дійшов висновку, що розпорядження голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року, яким затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 3 від 15 липня 2020 року, є таким, що не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» № 284 від 19 квітня 1993 року та постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» № 1098 від 17 грудня 2008 року. Тому зазначене рішення суб`єкта владних повноважень підлягає скасуванню.
Окрім того, з огляду на встановлену протиправність розпорядження голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року, суд дійшов переконання, що належним і ефективним способом захисту порушених прав позивача є визнання протиправними дій Костопільської РДА, які полягають у неналежному розгляді заяв позивача про нарахування йому збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз», з прийняттям відповідних рішень у встановлені законодавством строки. Тривала протиправна поведінка відповідача  завдала позивачу моральну шкоду, яка має бути відшкодована у грошовому еквіваленті у сумі 17000 грн.
У апеляційному порядку рішення суду першої інстанції оскаржено Рівненською РДА, яка у своїй скарзі просила скасувати таке рішення. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного та всебічного з`ясування всіх істотних обставин даної справи. 
Скаржник вважає, що наявними у матеріалах справи доказами підтверджується, що відповідачем вчинялись всі необхідні дії, які вплинули на права, свободи та інтереси позивача. Тому підстави для визнання протиправною бездіяльності Костопільської РДА відсутні. Окрім того вважає, що позивачем не надано жодного доказу того, що йому завдано моральну шкоду діями Костопільської РДА
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд приходить до переконання, що подана апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
Як безспірно встановлено судом та слідує з матеріалів справи, ОСОБА_1 є власником двох суміжних земельних ділянок (паїв) – кадастрові номери 5623482000:05:004:0049 та 5623482000:05:004:0050, площею по 0,3378 га кожна, розташованих на території масиву № 3 Дюксинської сільської ради Костопільського району Рівненської області, цільове призначення яких «для ведення особистого селянського господарства».
У 2015 році Рівненським лінійним відділенням Управління магістральних газопроводів «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» проводився вибірковий ремонт ізоляційного покриття магістрального газопроводу «Турійськ-Луцьк-Рівне» ДУ 700 мм на км 125.9-127.08 загальною довжиною 1180 м в районі села Дюксин Костопільського району Рівненської області, в результаті якого було пошкоджено родючий шар ґрунту та частково знищено посіви на вказаних земельних ділянках.  
У зв`язку із цим 04 березня 2016 року комісією Дюксинської сільської ради складено акт про нанесення шкоди вказаним вище земельним ділянкам та часткове знищення озимих посівів при проведенні запланованих ремонтних робіт на магістральному газопроводі «Турійськ-Луцьк-Рівне». 
У подальшому розпорядженням голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року, яке оскаржується ОСОБА_1 , бкло затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 3 від 15 липня 2020 року.
На переконання апеляційного суду, суть спору, що розглядається, зводиться до незгоди ОСОБА_1 із вказаним розпорядженням Костопільської РДА у зв`язку із неналежним зазначенням у нього повного обсягу заподіяних йому збитків, а також із зволіканням відпоідача при визначенні реального обсягу таких збитків.
Не погоджуючись зі оспорюваним розпорядженням голови Костопільської РДА, а також вважаючи протиправною бездіяльність Костопільської РДА щодо ненарахування у повному розмірі збитків, завданих порушенням ґрунтового покриву земельних ділянок, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України   завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. 
Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Як слідує з матеріалів справи, ОСОБА_1 обґрунтовував свої позовні вимоги тим, що рішення відповідача про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі є протиправним, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства, зокрема прийнято з порушенням Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі – Порядок № 284).
У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 2 статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам установлюється Кабінетом Міністрів України.
За змістом пункту 2 Порядку № 284 розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що комісія, вважаючи, що ПАТ «Укртрансгаз» завдало власнику земельної ділянки збитки внаслідок порушення родючого шару ґрунту на земельній ділянці, мала право та повноваження скласти акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним розпорядженням.
Оспорюваним розпорядженням голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року затверджено акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих ПАТ «Укртрансгаз» позивачу внаслідок порушення родючого шару ґрунту на земельній ділянці, а також доручено секретарю комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам направити Акт зацікавленим особам в установлений законом термін.
Таким чином, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним і скасування рішення  Костопільської РДА про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Враховуючи наведене, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження голови Костопільської РДА не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких вимог не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18), від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19), від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 (провадження № 11-68апп19).
Таким чином апеляційний суд приходить до висновку про закриття провадження в даній адміністративній справі.
Відповідно до приписів пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Частиною 1 статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 238 цього Кодексу.
Підсумовуючи наведене апеляційний суд дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи за правилами адміністративного судочинства. З огляду на викладене апеляційну скаргу Рівненської РДА слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати та закрити провадження у даній справі.

Керуючись статтями 238, 241, 243, 308, 310, 319, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Рівненської районної державної адміністрації задовольнити частково.
Скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року у справі № 460/8517/20 та провадження у цій справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Головуючий суддя	 	Т. В. Онишкевич 	
судді	 	Л. П. Іщук 	
 	 	І. М. Обрізко  	
Постанова у повному обсязі складена 30 вересня 2021 року.