ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 120/3364/19-а
адміністративне провадження № К/9901/17688/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О.,  Коваленко Н.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Воробйової І.А. від 11.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів: Боровицького О.А., Шидловського В.Б. від 17.06.2020
у справі №    120/3364/19-а
за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Вінницягаз»»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2019 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Вінницягаз»» (далі також - позивач, АТ «Вінницягаз») звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (далі також - відповідач, НКРЕКП), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 24.09.2019 № 2016 «Про накладення штрафу на AT «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020, позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.09.2019 № 2016 «Про накладення штрафу на AT «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати у сумі 12 750,00 грн.
3. 20.07.2020 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
5. 03.10.2020 та 05.04.2021 від позивача надійшли відзив на касаційну скаргу та додаткові пояснення до нього, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з повідомленням про проведення заходу від 27.08.2019 № 34-14.4-16/387 НКРЕКП проінформувала про проведення планової виїзної перевірки АТ «Вінницягаз» щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, строк проведення перевірки з 11.09.2019 по 24.09.2019.
7. Листом № 2100072-Сл-5775-0919 від 11.09.2019 АТ «Вінницягаз» повідомило відповідача про неможливість проведення планової виїзної перевірки, оскільки станом на дату направлення повідомлення НКРЕКП не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
8. 11.09.2019 на підставі постанови НКРЕКП від 31.05.2019 № 917 та посвідчення про перевірку від 07.08.2019 №    299 посадові особи НКРЕКП прибули до АТ «Вінницягаз», однак не були допущені до проведення перевірки.
9. За таких обставин посадовими особами НКРЕКП складено акт №    311 від 11.09.2019 щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, яким установлено порушення пункту 2.1 глави Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку допускати посадових осіб до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
10. У подальшому позивач ознайомився на офіційному вебсайті НКРЕКП із проектом постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Вінницягаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». Зокрема, регулятор вважає, що АТ «Вінницягаз» порушено пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: статтю 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкта господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, у цьому випадку планової виїзної перевірки. Регулятор зазначає, що планова виїзна перевірка АТ «Вінницягаз» щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності передбачена Планом здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584, строк проведення перевірки з 11.09.2019 по 24.09.2019.
11. 20.09.2019 АТ «Вінницягаз» направило зауваження на обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Оператор газорозподільних систем «Вінницягаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
12. 24.09.2019 НКРЕКП винесено постанову №    2016 «Про накладення штрафу на АТ «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
13. Не погодившись із цією постановою, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на час проведення перевірки АТ «Оператор газорозподільних систем «Вінницягаз»» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта перевірки у встановленому законодавством порядку, а тому не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки. Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» не відносить відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування до порушень ліцензіатом ліцензійних умов. Це окрема дія суб`єкта господарювання, яка має окрему від порушень саме ліцензійних умов, кваліфікацію. НКРЕКП складено акт перевірки та на його підставі постанову про накладення штрафу, що відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» складається за наслідками перевірки, однак за відсутності факту проведення такої перевірки у відповідача не було правових підстав для винесення оскаржуваної постанови.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
15. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що судами не враховано, що НКРЕКП у встановлений законодавством спосіб затверджено та опубліковано на власному вебсайті уніфіковану форму акта, який є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428. Судами попередніх інстанцій надано неправильну правову оцінку такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки, а тому суди дійшли необґрунтованого висновку про правомірність недопуску та наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови відповідача.
16. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі ухвалене з правильним застосуванням норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
20. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі також - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
23. Згідно з положеннями статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
24. Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини перша-третя статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).
25. Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого Регулятор ухвалює рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
26. Відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі також - Порядок №428, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
27. Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 428 цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок.
28. Згідно з пунктом 1.3. Порядку № 428 цей Порядок установлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
29. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами проведеної нею перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
30. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про надання судами попередніх інстанцій неправильної правової оцінки такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
31. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта перевірки.
32. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі також - Закон № 877-V, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
33. Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
34. Згідно з приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
35. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
36. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі також - Методика № 342, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
37. Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
38. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
39. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.
40. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).
41. У справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, постанова            № 428 від 14.06.2018, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього, набрала чинності та не була оскарженою і скасованою в установленому законодавством порядку, а отже, правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу, що спростовує доводи позивача про порушення під час складення акта перевірки. Верховний Суд вважав, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав безпідставними та помилковими висновки суду першої інстанції про те, що акт перевірки прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та затверджених підзаконних нормативно-правових актів, а тому відповідач приймаючи оскаржувану постанову взяв його до уваги правомірно.
42. Колегія суддів не бачить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.
43. Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постанові від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а.
44. Водночас колегія суддів зауважує, що суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення також виходив з того, що Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» не відносить відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування до порушень ліцензіатом ліцензійних умов.
45. У цьому контексті колегія суддів зазначає таке.
46. Як установлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ «Вінницягаз» накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
47. Таким чином, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю). НКРЕКП до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
48. У цьому контексті колегія суддів зауважує, що за своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.
49. Відповідно до пункту 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 № 222-VIII (далі також - Закон №    222-VIII) ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.
50. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, (далі також - Ліцензійні умови, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
51. Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII (далі також - Закон № 329, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
52. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329 у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
53. Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
54. Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329 передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
55. За змістом частин сьомої, восьмої статті 59 Закону № 329 за одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку
56. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.
57. Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, зазначив, що верховенство права необхідно розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).
58. Конституційний Суд України у Рішенні від 06.06.2019 № 3-р/2019 зазначив, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).
59. У Рішенні від 20.06.2019 № 6-р/2019 Конституційний Суд України дійшов висновку, що юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
60. У Рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
61. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016).
62. У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.
63. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
64. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
65. Водночас Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
66. Однак Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.
67. Такий же висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 та від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а.
68. Частиною дев`ятою статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
69. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
70. Таким чином, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
71. Установлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, у тому числі ліцензійну діяльність, провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
72. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд дійшов висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
73. Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 та від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.
74. При цьому колегія суддів зауважує, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування для здійснення перевірки додержання ліцензіатом відповідних вимог ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
75. Зважаючи на викладене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 24.09.2019 № 2016 «Про накладення штрафу на АТ «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» та необхідність її скасування, однак з урахуванням положень статті 351 КАС України оскаржувані рішення підлягають зміні шляхом викладення їх мотивувальних частин в редакції цієї постанови. В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 необхідно залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.
2. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2020 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 І.В. Желєзний
Судді                                                                                                    Я.О. Берназюк
                                                                                                    Н.В. Коваленко