ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2021 року 
м. Київ
справа № 361/5784/18
адміністративне провадження № К/9901/30660/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Мельник-Томенко Ж.М., 

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 
до Требухівської сільської ради Броварського району Київської області
про зобов`язання вчинити певні дії,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою  Требухівської сільської ради Броварського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.06.2020 (головуючий суддя - Лиска І.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 (головуючий суддя - Кузьменко В.В., судді - Василенко Я.М., Шурко  О.І.)

ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1.  У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Требухівської сільської ради Броварського району Київської області, в якій просила суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення 31 сесії Требухівської сільської ради Броварського району Київської області від 10.08.2019 №269 «Про висловлення недовіри директору комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження сільського голови Требухівської сільської ради Броварського району Київської області від 15.08.2019 №46 «Про звільнення директора комунального підприємства Требухівської сільської ради «Сервіс»;
- поновити ОСОБА_1 на посаді директора комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради Броварського району Київської області;

- стягнути з Требухівської сільської ради Броварського району Київської області на користь ОСОБА_1 заробітну плату (середню заробітну плату) за час вимушеного прогулу в розмірі 300  188,60 грн. 
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що за час свого перебування на посаді позивач не мала систематичних невиконань без поважних причин обов`язків, покладених на неї трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку. Тому вважала, що прийняті рішення відповідача щодо її звільнення є протиправними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22.06.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення 31 сесії Требухівської сільської ради Броварського району Київської області від 10.08.2019 №269 «Про висловлення недовіри директору комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради ОСОБА_1 ».
Визнано протиправним та скасовано розпорядження сільського голови Требухівської сільської ради Броварського району Київської області від 15.08.2019 №46 «Про звільнення директора комунального підприємства Требухівської сільської ради «Сервіс».
Поновлено ОСОБА_1 на посаді директора комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради Броварського району Київської області».
Стягнуто з Требухівської сільської ради Броварського району Київської області на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 300  188,60 грн.
Звернуто до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Требухівської сільської ради Броварського району Київської області на користь ОСОБА_1 суми середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в межах одного місяця за кожен робочий день вимушеного прогулу без урахування обов`язкових податків та зборів. 
4. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що питання про визнання роботи директора КП «Сервіс» Требухівської сільської ради Кобець В.М. незадовільною та вжиття заходів щодо дострокового розірвання договору з позивачем, які зазначені в рішенні сільської ради, на засіданні ради не розглядались, що підтверджується протоколом засідання ради №31 від 10.08.2018. На підставі викладеного суди дійшли висновку про скасування рішення Требухівської сільської ради № 269 від 10.08.2018.
5. Суди також звернули увагу на те, що відповідно до змісту укладеного контракту між позивачем та відповідачем, рішення сільської ради про висловлення недовіри директору не є підставою для припинення чи розірвання контракту, а рішення сільської ради не є заходом дисциплінарного стягнення в розумінні вимог чинного законодавства України.
6. Крім того, судами зазначено, що звільняючи позивача з посади, відповідач не вказав, які саме обов`язки із наведених в контракті позивач не виконувала систематично без поважних причин, а наявність однієї догани не є підтвердженням систематичності невиконання працівником без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 40 КЗпП України, у зв`язку з чим визнали розпорядження Требухівської сільської ради №46 від 15.08.2018 протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. У листопаді 2020 року Требухівською сільською радою Броварського району Київської області подано касаційну скаргу на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020.
8. У касаційній скарзі відповідач, зазначаючи про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення, та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.
9. Касаційна скарга мотивована відсутністю правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме стосовно наявності або відсутності відповідальності у керівника комунальних підприємств за невиконання ним своїх обов`язків, передбачених відповідними статутними положеннями та Правилами благоустрою певної території.
10. Скаржник вказує, що позивачу було винесено догану за невиконання трудових обов`язків, передбачених трудовим договором від 02.05.2018, а 27.07.2018 у зв`язку з відсутністю вжитих заходів директором КП «Сервіс» щодо проведення робіт з благоустрою села, винесено попередження про звільнення за систематичне невиконання трудових обов`язків на підставі п. 3 ч. 1 ст. 40 КЗпП України. Стверджує, що численні грубі порушення керівником комунального підприємства  та відсутність належної організації й контролю за діяльністю комунального підприємства «Сервіс» підтверджується результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Спервіс» у період з 01.01.2016 по 30.11.2019 Аудиторської служби України. Також зазначає про невиконання позивачем розпорядження голови Требухівської сільської ради та невжиття заходів з організації працівників підприємства з прибирання засмічених територій та косіння трави, на виконання п. 4 трудового контракту. 
11. Відповідач вважає, що судами попередньої інстанції було неправильно обчислено суму присудженого до стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Так, на думку скаржника, суди керувалися сумою посадового окладу позивача, яка зазначена у трудовому договорі, однак середній заробіток мав бути обчислений із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи - червень і липень 2018 року. При цьому вказує, що у період з 01.01.2018 по 15.08.2018 заробітна плата ОСОБА_1 не нараховувалася та не виплачувалася з бюджету сільської ради. 
12. Крім того, скаржник вважає, що спір у цій справі виник з трудових відносин, не пов`язаний з проходженням публічної служби, та має розглядатись судами в порядку цивільного судочинства. Вказує, що не є публічною службою у розумінні КАС України діяльність керівників та інших працівників державних чи комунальних підприємств, установ.
13. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити  без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
14. Позивач зазначає, що відповідач у своєму розпорядженні про звільнення вказав підстави, які не свідчать про систематичний характер невиконання нею без поважних причин обов`язків, покладених трудових контрактом. Вказує, що трудовим контрактом не встановлено обов`язку позивача виконувати розпорядження голови сільської ради. 
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
15. Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Требухівської сільської ради Броварського району Київської області, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
16. Ухвалою Верховного Суду від 27.10.2021 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 02.05.2018 відповідно до трудового контракту, укладеного з Требухівською сільською радою Броварського району Київської області, було прийнято на посаду директора комунального підприємства «Сервіс».
18. За умовами трудового контракту працівник - ОСОБА_1 - зобов`язалася виконувати роботу, визначену цим контрактом, а роботодавець - Требухівська сільська рада - зобов`язалася виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством, колективним договором і угодою сторін.
19. Відповідно до п. 4 трудового контракту працівник зобов`язався за обсягом роботи комунального підприємства, рівня виконання професійних обов`язків, дотримання правил з охорони праці організувати системну роботу працівників спрямовану на розвиток інфраструктури села. Також положеннями трудового контракту передбачено, що працівник зобов`язався виконувати правила внутрішнього трудового розпорядку. Строк дії контракту з 2 травня 2018 року до 2 травня 2021 року.
20. 12 липня 2018 року розпорядженням голови Требухівської сільської ради №104 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності директора КП «Сервіс» ОСОБА_1 » винесено догану директору КП «Сервіс» ОСОБА_1 за невиконання трудових обов`язків, передбачених трудовим договором від 02.05.2018.
21. 27 липня 2018 року головою Требухівської сільської ради винесено попередження про звільнення за систематичне невиконання трудових обов`язків, відповідно до якого сільська рада, у зв`язку з систематичним невиконанням трудових обов`язків, передбачених трудовим контрактом, попереджала ОСОБА_1 про наслідки, передбачені п. 19 трудового контракту та нормами п. 3 ч. 1 ст. 40 КЗпП України.
22. 07 серпня 2018 року розпорядженням голови Требухівської сільської ради №115 «Щодо вжиття заходів благоустрою с. Требухів Броварського району Київської області» було наказано директору КП «Сервіс» ОСОБА_1 терміново виконати всі заходи по благоустрою села Требухів.
23. Рішенням Требухівської сільської ради №269 від 10.08.2018 «Про висловлення недовіри директору комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради ОСОБА_1 » вирішено:
- визнати роботу директора комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради ОСОБА_1 незадовільною;
- Требухівському сільському голові ОСОБА_2 вжити заходів щодо дострокового розірвання договору (контракту) з директором комунального підприємства Требухівської сільської ради «Сервіс» ОСОБА_1 .
24. Розпорядженням сільського голови Требухівської сільської ради №46 від 15.08.2018 «Про звільнення директора комунального підприємства Требухівської сільської ради «Сервіс» припинено 15.08.2018 дію контракту з керівником комунального підприємства «Сервіс» ОСОБА_1 та звільнено 15.08.2018 ОСОБА_1 з посади директора комунального підприємства «Сервіс» у зв`язку із прийнятим рішенням Требухівської сільської ради №269 від 10.08.2018 на підставі п. 3 ч. 1 ст. 40 КЗпП України.
25. При прийнятті розпорядження сільського голови Требухівської сільської ради №46 від 15.08.2018 «Про звільнення директора комунального підприємства Требухівської сільської ради «Сервіс» сільський голова керувався рішенням сесії Требухівської сільської ради Броварського району Київської області №269 від 10.08.2018, підставою прийняття якого була інформація депутата Требухівської сільської ради ОСОБА_3 про результати діяльності керівника КП «Сервіс» Требухівської сільської ради.
26. Згідно з твердженнями відповідача, невиконання директором КП «Сервіс» розпорядження голови Требухівської сільської ради №104 від 12.07.2018, №115 від 07.08.2018 було підставою для винесення питання про звільнення ОСОБА_1 на 31  сесії сільської ради, згідно протоколу №31 засідання Требухівської сільської ради від 10.08.2019.
27. Відповідно до протоколу засідання ради №31 від 10.08.2018 по питанню щодо висловлення недовіри директору комунального підприємства «Сервіс» Требухівської сільської ради ОСОБА_1 виступив ОСОБА_4 - депутат Требухівської сільської ради, який подав пропозицію щодо висловлення недовіри директору комунального підприємства «Сервіс» ОСОБА_1 . Також виступив депутат ОСОБА_5 , який запропонував перевести КП «Сервіс» на його юридичну адресу, оголосити конкурс на заміщення вакантної посади директора. Депутати вказані пропозиції підтримали та вирішили прийняти рішення №269-31-07.
28. Судом першої інстанції встановлено, що надаючи копію попередження від 27.07.2018 відповідач не надав будь-яких доказів, що позивач ознайомлена з даним попередженням, як того вимагає трудовий контракт. Також, відповідачем надано копію розпорядження №104 від 12.07.2018 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності директора КП «Сервіс» ОСОБА_1 », однак, на вказане розпорядження відповідач не посилається в іншому розпорядженні №46 від 15.08.2018 при звільненні позивача.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
29. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
30. Підставою для відкриття касаційного провадження відповідачем вказано відсутність правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме стосовно наявності або відсутності відповідальності у керівника комунальних підприємств за невиконання ним своїх обов`язків, передбачених відповідними статутними положеннями та правилами благоустрою певної території. Також, відповідач зазначив про те, що діяльність керівника комунального підприємства не є публічною службою у розумінні КАС України та спір, що виник із цих трудових відносин, не пов`язаний із проходженням позивачем публічної служби, тому ця справа має розглядатися судами в порядку цивільного судочинства, а не за правилами КАС України.
31. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, Верховний Суд виходить із такого.
32. Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. Справою адміністративної юрисдикції в розумінні ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
34. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
35. Тобто публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
36. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
37. Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
38. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Тобто суд повинен з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. 
Наведені правові висновки закріплені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №755/9215/15-ц.
39. Частиною 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
40. Згідно з визначенням, поданим у п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
41. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про державну службу» державною службою є публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
42. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 вказаного Закону посадою державної служби є визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.
43. Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору в цій справі є оскарження рішення Требухівської сільської ради Броварського району Київської області та розпорядження сільського голови Требухівської сільської ради Броварського району Київської області про звільнення позивача з посади директора комунального підприємства «Сервіс».
44. Зі змісту встановлених судами обставин та наведених приписів законодавства випливає, що посада директора комунального підприємства не є посадою державного (місцевого) органу та його апарату, а робота на ній не належить до публічної служби.
45. Верховний Суд звертає увагу також на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 12.02.2020 у справі №693/1140/16-ц, згідно з яким спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ.
46. Звертаючись до суду з позовом, позивач ставила вимоги про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що відносяться до трудових спорів, які розглядаються в порядку цивільного судочинства, оскільки діяльність директора комунального підприємства «Сервіс» не є публічною службою у розумінні КАС України.
47. Так, за правилами частини першої статті 19 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення з цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства
48. Нормативний підхід до розуміння наведених вище норм процесуального права в контексті конкретних обставин справи дає підстави вважати, що відносини, які склалися між Требухівською сільською радою Броварського району Київської області та ОСОБА_1 , не пов`язані з питаннями прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї, а стосуються підстав та умов укладання строкового трудового договору (контракту), стороною в якому (роботодавцем) є орган місцевого самоврядування. Спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, є трудовим і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
49. При цьому видання відповідного акта органом місцевого самоврядування не змінює правової природи цих відносин.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08.05.2019 у справі №531/1197/15-а.
50. Отже, спір, що виник у зв`язку зі звільненням працівника з посади, трудова діяльність на якій не пов`язана з проходженням публічної служби, має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
Вказані висновки узгоджуються також з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 08.04.2020 у справі №200/26696/15-а, від 01.04.2020 у справі №804/2823/16 та від 14.11.2018 у справі №806/2808/18.
51. Частиною 1 статті 354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
52. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України Суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
53. З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
54. Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ: 
1. Касаційну скаргу Требухівської сільської ради Броварського району Київської області задовольнити частково.
2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року скасувати  . 
3. Закрити провадження у  справі №361/5784/18  .
4. Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	А.В. Жук А.Г. Загороднюк   Ж.М. Мельник-Томенко