ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 р.	Справа № 520/10138/21	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Спаскіна О.А. ,  Жигилія С.П. ,
за участю секретаря судового засідання Севастьянової А.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 (головуючий суддя І інстанції: Рубан В.В.) по справі № 520/10138/21
за позовом           ОСОБА_1  
до     Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради      третя особа:           Харківська міська рада 
про  визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, яка полягає у не підготовці проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0845 га (кадастровий номер 6310138200:03:020:0012), для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. «Г-1» (магазин) за адресою: АДРЕСА_1  та неподанні зазначеного проекту рішення на розгляд Харківській міській раді;
- зобов`язати Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради підготувати проект рішення щодо затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0845 га (кадастровий номер 6310138200:03:020:0012), для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. «Г-1» (магазин) за адресою: АДРЕСА_1  та подати проект рішення на пленарне засідання сесії Харківської міської ради.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 відмовлено у відкритті провадження. Роз`яснено, що даний спір належить розглядати за правилами цивільного судочинства.
Позивач, не погодившись з ухвалою суду, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на  порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного висновку, просив її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що у даній справі Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради не здійснює повноважень власника землі, а діє як суб`єкт владних повноважень, який здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері земельних відносин та його рішення в межах даної справи не пов`язані з отриманням права власності на землю.
При цьому, вказує, що підготовка проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою та передача його на засідання сесії міської ради не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю його прийняття.
Таким чином, вважає, що зазначений спір має публічно-правовий характер і повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради (далі - відповідач), харківська міська рада (далі – третя особа) не надали відзиви на апеляційну скаргу. 
Відповідно до  ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового процесу технічними засобами не проводилося. З урахуванням ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Зі змісту позовної заяви судом встановлено, що  03.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до Харківського міського голови із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. «Г-1», розташованої за адресою АДРЕСА_1 .
Рішенням 30 сесії Харківської міської ради 7 скликання № 1759/19 від 16.10.2019 позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності площею, орієнтовно, 0.0845 га для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. «Г-1» (магазин) по АДРЕСА_1 .
25.10.2019 позивач звернувся до розробника документації із землеустрою та отримав проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер 6310138200:03:020:0012, для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. «Г-1» (магазин) за адресою: АДРЕСА_1 .
В подальшому, ОСОБА_1 подав до Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради пакет документів, необхідних для підготовки проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер 6310138200:03:020:0012, для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. «Г-1» (магазин) за адресою: АДРЕСА_1 .
Проте, станом на час звернення до суду, відповідачем проект рішення щодо затвердження проекту землеустрою не підготовлено та не передано його на розгляд сесії Харківської міської ради.
Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що справа підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства, оскільки між сторонами наявний спір про право власності на землю.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з такого.
Згідно з ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
При цьому, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Водночас, згідно з п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
У цій справі спір виник стосовно бездіяльності Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради щодо не підготовки проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою та не подання його на розгляд Харківській міській раді.
Відповідно ч. 1 ст. 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
На підставі рішення сесії Харківської міської ради від 30.12.2020 № 19/20 створено Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, до складу якого входить Управління земельних відносин як самостійний виконавчий орган Харківської міської ради.
Основними завданнями Управління є: забезпечення реалізації повноважень Харківської міської ради та виконавчих органів Харківської міської ради в галузі земельних відносин, а також регулювання земельних відносин для забезпечення прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальної громади міста Харкова тощо та раціонального використання земель.
Управління земельних відносин відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, готує проекти рішень Харківської міської ради та виконавчого комітету Харківської міської ради щодо викупу, продажу, надання в користування, в оренду земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об`єктів містобудування, передачі у власність та припинення права користування земельними ділянками для експлуатації та обслуговування об`єктів містобудування, проведення інвентаризації земель міста Харкова, розроблення та затвердження документації із землеустрою відповідно до чинного законодавства.
Проекти рішень, які готуються Управлінням земельних відносин передаються на розгляд сесії Харківської міської ради згідно Регламенту Харківської міської ради, затвердженого рішенням Харківської міської ради 2 сесії 8 скликання від 30.12.2020 № 16/20.
З наведеного вбачається, що дії, вчинені відповідачем під час підготовки проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою та передачі його на розгляд сесії Харківської міської ради пов`язані з виконанням його владно-управлінських публічних функцій.
При цьому, колегія суддів зауважує, що підготовка проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою та передача його на розгляд сесії міської ради не означає позитивного вирішення питання про надання земельної ділянки у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування.
Підготовка проекту рішення щодо затвердження проекту землеустрою та передача його на розгляд міській раді є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак такі дії не гарантують особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі проект рішення не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з діями відповідача щодо підготовки проекту рішення та передача його на розгляд раді не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що спірні правовідносини не пов`язані з необхідністю захисту права власності на землю, тобто права цивільного, а тому позов у справі підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Натомість, суд першої інстанції належним чином не визначив характер спору, суб`єктного складу правовідносин, предмету та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо неналежності спору до юрисдикції адміністративного суду та передчасно відмовив у відкритті провадження, а отже допустив порушення норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (подалі Суд) від 20 липня 2006 року у справі Сокуренко і Стригун проти України (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін встановленим законом у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом [див. рішення у справі Занд проти Австрії (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, встановленим законом, національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття суду, встановленого законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, у зв`язку з чим ухвала суду першої інстанції на підставі ст.320 КАС України підлягає скасуванню, з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 14.06.2021 по справі № 520/10138/21  скасувати.
Адміністративну справу № 520/10138/21 направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя 		В.Б. Русанова	
Судді	   	О.А. Спаскін    С.П. Жигилій   	
Повний текст постанови складено  08.11.2021 року