П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
         
17 листопада 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/418/21
Провадження № 11-451заі21
Велика ПалатаВерховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправними та нечинними положень закону
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2021 року (суддя Шевцова Н. В.),
УСТАНОВИЛА:
12 жовтня 2021 року  ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним і нечинним у повному обсязі Закон України від 5 жовтня             2005 року № 2939-IV «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 2939-IV) щодо законності положень статей 12-16 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII  «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 3551-XII) в редакції розділу І (пункти 2-6) Закону № 2939-IV;
- повернути до виконання Закон України від 23 листопада 1995 року № 458/95-ВР «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у повному обсязі. 
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що оскаржуваним Законом усупереч статті 22 Конституції України та статті 2 Закону № 3551-XII обмежено права і пільги ветеранів війни, зокрема зменшено розміри підвищень до пенсій зазначених осіб.
Ухвалою від 18 жовтня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 , оскільки він перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду. Поставлене позивачем перед судом питання щодо невідповідності Закону № 2939-IV статті 22 Конституції України може бути предметом розгляду Конституційного Суду України у порядку, визначеному Законом України від 13 липня 2017 року                      № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України».
Не погодившись із такою ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду,  ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій з підстав порушення судом норм процесуального права просить її скасувати й ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог. Так, на  переконання  ОСОБА_1 , його позов щодо законності акта ВРУ - Закону № 2939-IV у розумінні положень статей 22 та 266 КАС має розглядати саме Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства.
У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ заперечує проти її задоволення, посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм процесуального права, адже при ухваленні законів ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій у розумінні положень КАС, тому спори в межах процедури законотворчого процесу не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм у відзиві аргументи представника ВРУ, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржувану ухвалу й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір,               у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини четвертоїстатті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
У своїх рішеннях від 5 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia, пункт 78) та від 9 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
У цій справі    ОСОБА_1 оскаржує положення Закону № 2939-IV, що, як зазначено у позові, прийняті ВРУ всупереч Конституції України зі звуженням змісту та обсягу існуючих прав і свобод громадян.
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. 
Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ. 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від                        10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент), передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). 
Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції (прийняття закону) не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду також погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. І, зважаючи на те, що оскарження прийнятого ВРУ закону перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Доводи, наведені в апеляційній скарзі, не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства та правильність висновків суду першої інстанції не спростовують.
Крім того, викладені судом в оскаржуваній ухвалі висновки відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, неодноразово висловленій раніше, зокрема,         в постановах від 4 та11 березня 2020 року, 10 березня 2021 року (справи № 9901/524/19,  9901/11/20, 9901/399/20 відповідно).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 , правильно застосував норми матеріального й процесуального права, апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2021 року - без змін. 
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА :
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 жовтня 2021 року у справі № 9901/418/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	 	Т. О. Анцупова	 	Г. Р. Крет	
 	 	В. В. Британчук	 	К. М. Пільков	
 	 	Ю. Л. Власов	 	В. В. Пророк	
 	 	І. В. Григор`єва 	 	Л. І. Рогач	
 	 	Ж. М. Єленіна	 	О. М. Ситнік	
 	 	О. С. Золотніков	 	В. М. Сімоненко	
 	 	Л. Й. Катеринчук	 	І. В. Ткач	
 	 	В. С. Князєв	 	С. П. Штелик