ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 жовтня 2021 р.	Справа № 520/12754/21	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Григорова А.М.,
Суддів: Подобайло З.Г. ,  Бартош Н.С. ,
за участю секретаря судового засідання Щеглової Г.О.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Завод Фрунзе" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.07.2021, головуючий суддя І інстанції: Сліденко А.В., м. Харків, повний текст складено 19.07.21 року по справі № 520/12754/21
          за позовом           Приватного акціонерного товариства "Завод Фрунзе"  
          до           Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради                   
          про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії          ,
ВСТАНОВИВ:
Приватне акціонерне товариство "Завод Фрунзе" звернулось до суду з позовною заявою, в якій просить визнати протиправними дії посадової особи Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо призначення та порядку проведення перевірки вимог земельного законодавства ПАТ "ЗАВОД ФРУНЗЕ", за наслідками якої складено Акт обстеження земельної ділянки за адресою: м. Харків, пр-т Московський, 118, кадастровий номер 6310136900:01:022:0035 від 17.11.2020 р.  
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 19.07.2021р.  відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі. 
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції Приватним акціонерним товариством "Завод Фрунзе" подано апеляційну скаргу, в якій зазначає, що висновки суду не відповідають обставинам справи (позову) та при її винесенні були неправильно застосовані норми матеріального права, передбачені ст. 1 ч. 3 ст. 8, ст. 55 Конституції України, ч. 2 ст. КАС України, ст. 17 ЗУ "Про виконання рішень та застосування практики Європейське суду з прав людини" , ст. 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людині основоположних свобод а також були порушені норми процесуального права, передбачені п ч. 1 ст. 5, ч. 1 п.1 ст. 19, ч. 1 ст. 109 КАС України, які призвели до неправильного вирішення питання. Вказує, що позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із позовом  відповідача, про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, наслідками виконання яких складено Акт обстеження земельної ділянки. Підставою для звернення до суду стало порушення процедури обстеження земельної ділянки, яка на думку позивача, була проведена без належних на те підстав та з порушенням встановлених чинним законодавством вимог, що призвело до покладення на позивача - юридичну особу майнових (грошових) обов`язків у сфері публічно-правових відносин, огляду на те, що місцевим радам надано лише окремі повноваження опосередковано здійснювати контроль у межах їх території, самоврядний контроль не може заміняти  звільняти суб`єкта владних повноважень від необхідності дотримання приписів ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", проте ці приписи суб`єкте владних повноважень не дотримані. Доказом протиправних дій, на думку позивача, є Акт обстеження земельної ділянки який не відображає фактичних обставин, зазначених у ньому. Таким чином, зазначає, що в суді мали розглядатись обставини, які безпосередньо пов`язані реалізацією суб`єктом владних повноважень своїх функціональних обов`язків по здійсненні самоврядного контролю у земельних правовідносинах, а саме: чи відповідають їх дії приписам ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та ЗУ "Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та відповідні Рішенням Харківської міської ради. Посилається на ухвали окружного адміністративного суду м. Києва від 27.06.2018 року у справі № 826/9342/18. Зазначає, що оскільки земельний спір юридичних осіб з органом місцевого самоврядування суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративні судів, та приймаючи до уваги відсутність умов, передбачених у п.п. 2, 3 ч. 1 ст. 109 КА України, підстав для відмови у відкритті провадження у справі за позовною заявою позивача не вбачається. Відтак, оскаржувана ухвала винесена у порушення норм процесуального прав передбачених ст. 109 КАС України. На підставі викладеного, просить скасувати ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі від 19.07.2021 p., винесену Харківським окружним адміністративним судом у справі JV 520/12754/21 і направити справу для розгляду до суду першої інстанції Харківського окружного адміністративного суду.
Учасники справи про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином, на адреси визначені в апеляційній скарзі та позовній заяві.
Також учасники справи повідомлені на електронні адреси, які міститься в матеріалах справи.  
Від Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, через засоби електронного зв`язку, до суду надійшло клопотання про проведення розгляду справи за відсутності представника відповідача. 
Учасники справи в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені заздалегідь та належним чином.
Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні згідно приписів ст. 229 КАС України.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга  підлягає задоволенню з наступних підстав.
Приймаючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі суд першої інстанції виходив з того, що результати самоврядного контролю втілюються в акті обстеження земельної ділянки, котрий за правовою суттю та призначенням не належить до кола актів суб`єктів владних повноважень у розумінні рішень (як управлінських волевиявлень), не здатен змінити стану суб`єктивних прав та обов`язків, не здатен спричинити погіршення правового становища будь-якої особи, не містить владних управлінських велінь, не впливає на форму та зміст правової поведінки будь-якого суб`єкта права. Відтак, дії Департаменту з приводу здійснення заходу самоврядного контролю за використанням земель не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь-яких негативних юридичних наслідків.
Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції передчасними  з огляду на наступне.
Згідно ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час подання позову), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 Кодексу адміністративного судочинства України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справи суд виходить із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.
З матеріалів справи колегією суддів встановлено, що позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просить визнати протиправними дії посадової особи Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо призначення та порядку проведення перевірки вимог земельного законодавства ПАТ "ЗАВОД ФРУНЗЕ", за наслідками якої складено Акт обстеження земельної ділянки за адресою: м. Харків, пр-т Московський, 118, кадастровий номер 6310136900:01:022:0035 від 17.11.2020 р.    
Колегія суддів зазначає, що акт обстеження земельної ділянки перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт обстеження земельної ділянки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт обстеження земельної ділянки не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України. При цьому дії службових осіб щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. 
Проте, ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Обраний позивачем спосіб захисту порушеного права в частині скасування як незаконного акту, не відповідає його змісту, оскільки така вимога позивача не є способом захисту прав позивача і не підлягає розгляду в адміністративному суді.
Колегія суддів зазначає, що надання правової оцінки оскарженому у цій справі акту, може бути здійснено адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення відповідача, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки та складання акту обстеження земельної ділянки.
Акт обстеження земельної ділянки №02-09/45 від 09.08.2018 року не містить владних управлінських приписів, не застосовує до позивача жодних санкцій, не є нормативним актом чи актом індивідуальної дії в розумінні положень ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому не підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.
В позовній заяві позивач зазначив, що як відповідно до п. 3.1.1, 3.1.2. Положення посадові особи відділу самоврядного контролю за використанням та охороною земель мають право: обстежувати земельні ділянки, передбачені п.1.2. цього Положення щодо дотримання умов їх використання та охорони відповідно до чинного законодавства України та укладених договорів оренди (тимчасового користування, тимчасового користування на умовах оренди); складати Акти обстеження стану та дотримання умов використання земельних ділянок та за фактом виявлення порушень законодавства подавати матеріали до відповідних державних органів для вжиття необхідних заходів та притягнення винних осіб до відповідальності відповідно до закону.
Як вбачається із змісту Акту, земельна ділянка до вказаних категорій земель не відноситься, а отже це дозволяє зробити висновок про те, що обстеження земельної ділянки мало відноситись до перевірочних заходів у сфері дотримання земельного законодавства, визначених ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Проте, приймаючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі суд першої інстанції не звернув уваги на те, що позивач в даній справі просить визнати протиправними дії посадової особи Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо призначення та порядку проведення перевірки вимог земельного законодавства ПАТ "ЗАВОД ФРУНЗЕ", за наслідками якої складено Акт обстеження земельної ділянки за адресою: м. Харків, пр-т Московський, 118, кадастровий номер 6310136900:01:022:0035 від 17.11.2020 р.
Судом першої інстанції не досліджувалось чи призначалась перевірки вимог земельного законодавства ПАТ "ЗАВОД ФРУНЗЕ", чи застосовувались під час призначення перевірки норми  ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", тощо.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що позовна заява містить посилання на положення ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Приймаючи ухвалу про відмову у відкритті провадження судом першої інстанції не досліджувалось вищенаведених обставин.   
При цьому, колегія суддів зазначає, що саме на суд покладено обов`язок визначити обсяг заявлених позовних вимог, коло осіб ким було порушено право особи, які дії чи рішення суб`єкта владних повноважень оскаржуються.
Отже, суд першої інстанції належним чином не визначив характер спору, предмет та підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшов передчасного висновку щодо не належності спору до юрисдикції адміністративно  суду.
З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком розгляду апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про наявність встановлених п.1 ч.1 ст.170 КАС України підстав для відмови у відкритті провадження у справі та передчасно послався на правову позицію викладену в постанові Верховного Суду від 08.07.2021р. по справі № 520/5778/2020.
У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Враховуючи викладені обставини та докази у їх сукупності, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Відповідно до ст. 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
З урахуванням викладеного колегія суддів вважає за необхідне ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Колегія суддів зазначає, що при подачі апеляційної скарги позивачем сплачено судовий збір. Відповідно ст. 139 КАС України питання розподілу судових витрат має вирішуватись при винесенні остаточного рішення по справі .
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу   задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 по справі № 520/12754/21  скасувати.
Справу № 520/12754/21 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду ..
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя 	(підпис)	А.М. Григоров	
Судді	(підпис)  (підпис) 	З.Г. Подобайло    Н.С. Бартош   	
Повний текст постанови складено  01.11.2021 року