ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/8034/17
адміністративне провадження № К/9901/48192/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від  31 жовтня 2017 року (суддя Смолій І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року (колегія суддів: Степанюк А.Г., Кузьменко В.В.. Шурко О.І.) у справі № 826/8034/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Істрейт» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення,  
ВСТАНОВИВ :
У червні 2017 року товариство з обмеженою відповідальністю «Істрейт» звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправним та скасування рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 29.05.2017 про скасування Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі м. Києва від 23.09.2016 №1010/16/012/009-16, виданих Департаментом містобудування позивачу.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2018, позов задоволено повністю. 
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не враховано невідповідності цільового призначення земельної ділянки її функціональному призначенню, що випливає з відповідних розділів Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі м. Києва від 23.09.2016 №1010/16/012/009-16. Вказує, що  містобудівні умови та обмеження вичерпують свою дію після прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію, а відтак ДАБІ України наділена повноваженнями на їх скасування до моменту закінчення їх дії. Крім того, звертає увагу суду апеляційної інстанції на те, що у своєму рішенні Окружний адміністративний суд міста Києва посилається на висновок Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації, викладений у листі від 26.07.2004 №19-6935, який був складений на підставі Генерального плану розвитку міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, у той час як Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані 23.09.2016. 
Ухвалою Верховного Cуду від 30.05.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не  підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що листом Департаменту містобудування від 23.09.2016 №1009/16/012/27-16 було видано ТОВ «Істрейт»  Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі м. Києва.
У травні 2017 року працівниками Департаменту ДАБІ у м. Києві у зв`язку з отриманням ДАБІ України звернення народного депутата України від 13.01.2017 №Т-033-0702/1419 та на підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 22.05.2017 року №б/н, виданого на підставі наказу ДАБІ України від 22.05.2017 року №761, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту містобудування, результати якої зафіксовані в акті від 29.05.2017  №б/н.
У ході перевірки було встановлено, що замовнику будівництва - ТОВ «Істрейт» надані Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі м. Києва від 23.09.2016 №1010/16/012/009-16 (далі - МБУО). У п. 7 «Загальні дані» (цільове призначення земельної ділянки) зазначається: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, будівництва та експлуатації закладів торгівлі та громадського харчування, а в п. 9 «Загальні дані» (функціональне призначення земельної ділянки) зазначено: частково територія багатоповерхової житлової загальної забудови та частково територія вулиць і доріг - відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804; територія зелених насаджень загального користування - відповідно до рішення Київської міської ради від 07.07.2016 №572/572. Таким чином, як зазначено в акті перевірки, МБУО надані з порушенням абз. 2 п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109.
На підставі викладених в акті перевірки висновків Департаментом ДАБІ у м. Києві 29.05.2017 винесено припис №б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, в якому міститься вимога усунути причини та умови, що стали підставою для вчинення виявлених порушень, до 29.06.2017, а також вжити заходи щодо притягнення посадових осіб Департаменту, винних у вчиненні порушень, що зафіксовані в акті перевірки від 29.05.2017, до передбаченої законодавством України відповідальності в установлені законодавством порядок та строки.
Крім того, головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві 29.05.2017 прийнято рішення № б/н, яким у зв`язку з установленням фактів прийняття МБУО з порушенням абз. 2 п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, зафіксованих в акті перевірки, скасовано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на перетині вул.  Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі м. Києва від 23.09.2016 №1010/16/012/009-16, яке направлено на адресу Департаменту містобудування 31.05.2017.
Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд виходив з того, що цільове використання земельної ділянки відповідає її функціональному призначенню; землекористування з метою будівництва будівель торгівлі, будівництва та експлуатації закладів громадського харчування не є категоріями цільового призначення земельної ділянки, а є різновидом користування земельною ділянкою, що віднесені за цільовим призначенням до категорії земель житлової та громадської забудови. Поряд з цим, суди підкреслили, що відповідачем не доведено невідповідності намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Крім того, суд зауважив, що містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, який вичерпує свою дію застосуванням та не може бути скасованим самостійно суб`єктом владних повноважень.
Дослідивши  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно підпункту 6 пункту 5 Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 698 від 19.08.2015  у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
Виходячи з наведеного убачається, що головні інспектори будівельного нагляду вправі перевіряти законність у сфері містобудівної діяльності, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених зазначеним вище Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства.
Відповідно до статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень. Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Абзацом третім частини восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:
1) за заявою замовника;
2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;
3) за рішенням суду.
Відповідно до пунктів 2.1 розділу ІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109) містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018  у справі № 803/1231/17 та від 14.08.2018 у справі № 823/5265/15, від 11.02.2020 у справі № 803/1596/17.
Згідно частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Приписи абз. 1 ч. 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»  визначають, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.
Згідно Генерального плану міста Києва, а також відомостей щодо функціонального зонування території за чинною містобудівною документацією, складених Службою містобудівного кадастру, земельна ділянка на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі міста Києва належить до території житлової забудови багатоповерхової.
Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.
За правилами абз. 1 ч. 5 ст. 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Отже, з положень Земельного кодексу України слідує, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою.
Водночас, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, що визначено ст. 24 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.12.2019 у справі № 813/2946/17 та від 15.07.2020 у справі № 826/1419/18.
Положеннями ст. ст. 38, 39 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Судами встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:75:050:0077 належить ТОВ «Істрейт» на праві спільної часткової приватної власності згідно договору купівлі-продажу від 29.07.2015, зареєстрованого у реєстрі за №259, що,  підтверджується копіями витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 29.07.2015 №41446878 та №41446467. Згадана земельна ділянка була придбана спільним українсько-російським товариством з обмеженою відповідальністю «Арлес» за наслідками проведення Київською міською радою аукціону, що підтверджується наявними у матеріалах справи копіями: договору купівлі-продажу земельної ділянки від 02.02.2007, зареєстрованого у реєстрі за №461, протоколу проведення аукціону №1/10 від 30.01.2007 з продажу земельних ділянок на Універсальній товарній біржі «Контрактовий дім УМВБ», угоди №0049 від 11.01.2007.
Зі змісту п. 1.2 договору купівлі-продажу земельної ділянки від 02.02.2007 вбачається, що остання продається для будівництва та експлуатації закладів торгівлі та громадського харчування.
Згідно висновку Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації 26.07.2004 №19-6935 щодо використання земельної ділянки, наявних містобудівних обмежень та умов, призначеної для продажу на земельних торгах (аукціонах) земельна ділянка на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі міста Києва відповідно до Генерального плану розвитку міста, затвердженого рішенням Київради від 28.03.2002 року №370/1804, належить за функціональним призначенням до території житлової забудови, що не суперечить об`єкту забудови - заклади торгівлі та громадського харчування.
Зі змісту висновку державної землевпорядної експертизи Київського міського головного управління земельних ресурсів від 29.04.2005  №08-35 вбачається, що проект відведення згаданої земельної ділянки для продажу на земельних торгах суб`єкту підприємницької діяльності для будівництва, експлуатації та обслуговування закладів торгівлі та громадського харчування відповідає вимогам земельного законодавства та діючим нормативно-технічним документам.
Містобудівні умови, отримані ТОВ «Істрейт»  із наміром забудови - будівництво магазину продовольчих та непродовольчих товарів.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що матеріалами справи не підтверджується невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки, як було встановлено раніше, Генеральним планом міста Києва до 2020 року земельна ділянка на перетині вул. Феодори Пушиної та вул. Чорнобильської у Святошинському районі міста Києва, орієнтовною площею 0,05 га, за цільовим призначенням віднесена до земель житлової та громадської забудови, у межах видів користування якої законодавцем прямо допускається такий вид землекористування як будівництво та обслуговування будівель торгівлі. 
Також колегія суддів звертає увагу, що  ДАБІ України не подано жодних належних і допустимих доказів невідповідності намірів забудови ТОВ «Істрейт» положення містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від  31 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                   А.Ю. Бучик
Судді                                                                                                                                Л.Л. Мороз
                                                                                                                                         А.І. Рибачук