ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2021 року 
м. Київ

Справа №  904/7181/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Багай Н. О. - головуючого, Дроботової Т. Б., Зуєва В. А.,

секретар судового засідання - Гогусь В. О.,

за участю представників:
прокурора - Голуба Є. В., 
позивача - не з`явилися, 
відповідача 1 - не з`явилися,
відповідача 2 - Зосименко С. Г. (адвоката, в режимі відеоконференції), 

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Бовкуна Сергія Гавриловича

на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 09.08.2021 (колегія суддів: Дармін М. О. - головуючий, Кощеєв І. М., Іванов О. Г.) у справі

за позовом керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області

до 1) Комунального закладу "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" Дніпропетровської обласної ради", 2)   Фізичної особи-підприємця Бовкуна Сергія Гавриловича

про   визнання недійсним договору та зобов`язання звільнити земельну ділянку,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог 

1.1. У грудні 2020 року керівник Криворізької місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області) звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Комунального закладу "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" Дніпропетровської обласної ради" (далі - КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат"), Фізичної особи-підприємця Бовкуна Сергія Гавриловича (далі - ФОП Бовкун С. Г.) про визнання недійсним договору № 1 про спільну діяльність від 17.01.2020, укладеного між КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" та ФОП Бовкуном С. Г. та зобов`язання ФОП Бовкуна С. Г. звільнити земельні ділянки державної форми власності загальною площею 67,0 га, які розташовані на території Глеюватської сільської ради.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорюваний договір порушує інтереси держави, у зв`язку з чим його необхідно визнати удаваним та недійсним. Договором про спільну діяльність від 17.01.2020 порушуються права позивача як органу, який реалізує права держави на землю. На думку прокурора, укладений договір суперечить вимогам Земельного кодексу України в частині додержання процедури припинення та надання у користування земельних ділянок державної форми власності, а також не спрямований на досягнення спільної мети.

2. Короткий зміст судових рішень 

2.1. Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 01.06.2021 (суддя Євстигнеєва Н. М.) у справі № 904/7181/20 залишено без розгляду позов Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області до КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат", ФОП Бовкуна   С.   Г. про визнання недійсним договору та зобов`язання звільнити земельну ділянку.

2.2. Залишаючи позов у цій справі без розгляду, місцевий господарський суд виходив із того, що прокурором не було дотримано порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та не надано позивачу розумного строку для самостійного звернення за захистом порушеного права, а тому у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

2.3. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 09.08.2021 скасовано ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.06.2021, а справу № 904/7181/20 направлено до місцевого господарського суду для продовження розгляду. 

2.4. Скасовуючи ухвалу господарського суду першої інстанції, апеляційний господарський суд зазначив, що висновок місцевого господарського суду  про недотримання прокурором порядку, передбаченого положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру", не відповідає встановленим обставинам справи.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень на неї   

3.1. Не погоджуючись із постановою Центрального апеляційного господарського суду від 09.08.2021 у справі № 904/7181/20, до Верховного Суду звернувся ФОП Бовкун С. Г. із касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову апеляційного господарського суду, а ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.06.2021 у справі № 904/7181/20 залишити в силі. 

3.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, ФОП Бовкун С. Г. зазначає, що постанова апеляційного господарського суду ухвалена з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. Скаржник звертає увагу на те, що лист від 25.08.2020 було направлено прокурором ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області саме для отримання інформації та документів щодо можливого порушення, і цей лист був пов`язаний із з`ясуванням факту наявності або відсутності порушення інтересів держави. Оскільки обов`язковим є подальше інформування ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області про виявлені прокурором порушення та надання можливості відреагувати протягом розумного строку на це повідомлення, прокурор повинен був надати суду докази такого інформування та обґрунтувати необхідність звернення до суду із позовом в інтересах держави через 18 днів після такого інформування. Також скаржник наголошує, що апеляційний господарський суд ухвалив оскаржувану постанову без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 13.04.2021 у справі № 906/756/20, від 10.08.2021 у справі № 911/954/20, від 18.08.2021 у справі № 905/1505/20, від 07.04.2021 у справі № 913/124/10, від 08.04.2021 у справі № 925/11/19.

3.3. У відзиві на касаційну скаргу ФОП Бовкуна С. Г. прокурор просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного господарського суду - без змін. Прокурор зазначає, що лист прокуратури від 25.08.2020 № 04/38-9676вих-20 за своїм змістом є зверненням у розумінні положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", так як він направлявся з метою з`ясування вжиття уповноваженим органом заходів претензійно-позовного характеру та наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. На думку прокурора, оскільки у відповіді на зазначений лист ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області висловило свою позицію з цього питання, враховуючи, що інтереси держави залишались незахищеними, наявні виключні підстави для представництва інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, тому 11.12.2020 листом № 04-38-1323вих20 письмово повідомлено ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області про наявність підстав для представництва шляхом подання позову до суду.

4. Розгляд касаційної скарги та обставини справи, встановлені судами  

4.1. З урахуванням необхідності відкладення розгляду справи за клопотанням скаржника (ухвала Верховного Суду від 04.11.2021), Верховний Суд дійшов висновку за можливе розглянути справу № 904/7181/20 у розумний строк, тобто такий, що є об`єктивно необхідним для забезпечення можливості реалізації учасниками справи відповідних процесуальних прав.

4.2. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що 24.03.2006 розпорядженням голови Криворізької районної державної адміністрації № 192-р КЗ "Зеленопільський психоневрологічний будинок-інтернат" у постійне користування надано шість земельних ділянок загальною площею 67,0 га (24,8190 га, 8,6344 га, 10,1840 га, 5000 га, 13,1480 га та 5,7146 га) на території Глеюватської (колишньої Шевченківської) сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області для ведення підсобного сільського господарства.

4.3. Право КЗ "Зеленопільський психоневрологічний будинок-інтернат" на постійне користування земельними ділянками підтверджується відповідними документами:

- на земельну ділянку площею 24,8190 га з кадастровим номером 1221885900:05:001:0061 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою Серія ЯЯ №045323, виданим 14.07.2006 та зареєстрованим в Книзі записів реєстрації актів на право власності на землі та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №   030612100013;

- на земельну ділянку площею 8,6344 га з кадастровим номером 1221885900:05:001:0062 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою Серія ЯЯ №045324, виданим 14.07.2006 та зареєстрованим в Книзі записів реєстрації актів на право власності на землі та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №   030612100014;

- на земельну ділянку площею 10,1840 га з кадастровим номером 1221885900:05:001:0063 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою Серія ЯЯ №045325, виданим 14.07.2006 та зареєстрованим в Книзі записів реєстрації актів на право власності на землі та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №   030612100015;

- на земельну ділянку площею 4,5000 га з кадастровим номером 1221885900:05:001:0064 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою Серія ЯЯ №045326, виданим 14.07.2006 та зареєстрованим в Книзі записів реєстрації актів на право власності на землі та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №   030612100016;

- на земельну ділянку площею 13,1480 га з кадастровим номером 1221885900:05:001:0065 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою Серія ЯЯ №045327, виданим 14.07.2006 та зареєстрованим в Книзі записів реєстрації актів на право власності на землі та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №   030612100011;

- на земельну ділянку площею 5,7146га з кадастровим номером 1221885900:05:001:0066 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою Серія ЯЯ №045328, виданим 14.07.2006 та зареєстрованим в Книзі записів реєстрації актів на право власності на землі та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №   030612100012.

4.4. Цільове призначення (використання) земельних ділянок визначено вказаними Державними актами "для ведення підсобного сільського господарства". Обласний комунальний заклад "Зеленопільський психоневрологічний будинок-інтернат" реорганізований в КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" Дніпропетровської обласної ради", засновником якого є Дніпропетровська обласна рада.

4.5. Суди установили, що 17.01.2020 між КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" ФОП Бовкуном С. Г. укладено договір про спільну діяльність, за умовами якого сторони зобов`язуються шляхом об`єднання своїх зусиль та майна спільно діяти для: досягнення позитивного економічного результату (мети) шляхом спільної діяльності  щодо обробітку землі; збереження та підвищення якісних характеристик земельної ділянки, запобігання забур`яненню, деградації, ерозії земельної ділянки; підвищення врожайності на земельні ділянки; забезпечення цільового використання земельної ділянки шляхом спільного обробітку; забезпечення потреб осіб, які перебувають у закладі на постійній основі, і отримують соціальні послуги, в тому числі харчування.

4.6. Сторони уклали договір спільної діяльності щодо спільного обробітку земельної ділянки 67,0 га із правовим статусом, визначеним державними актами ЯЯ № 045323, ЯЯ № 045324, ЯЯ № 045325, ЯЯ № 045326, ЯЯ № 045327, ЯЯ №   045328, як право постійного користування.

4.7. Судом апеляційної інстанції констатовано, що матеріали цієї справи свідчать про те, що змісту запиту про надання інформації (лист Криворізької місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області направлено на адресу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області № 04/38-967вих-20 від 25.08.2020) містив, зокрема, таке: 
-"…Криворізькою місцевою прокуратурою №   2 вживаються заходи представницького характеру у сфері дотримання вимог земельного законодавства. Зокрема, Криворізькою місцевою прокуратурою № 2 Дніпропетровської області за результатами вивчення стану законності у сфері земельного законодавства встановлені порушення вимог законодавства України Комунальним закладом "Зеленопільський психоневролонгічний інтернат" Дніпропетровської обласної ради" (далі - КЗ "Зеленопільський ПНІ "ДОР") та ФОП Бовкун С.Г. під час укладання договору про сумісну обробку земельної ділянки № 1 від 17.01.2020р…";
- «…Вивченням положень вказаного договору встановлено, що він укладений всупереч ЦК України та земельного законодавства, що порушує інтереси держави у зв`язку із чим є удаваним та підлягає визнанню недійсним...»;
- "… Порушення інтересів держави в даному випадку полягає в тому, що спірний договір про спільну діяльність укладено з грубим порушенням вимог законодавства, не дотримано встановлений законодавством порядок набуття та реалізації прав на землю, а також майнові інтереси держави щодо володіння, розпорядження та користування земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності";
- "Використання земель державної або комунальної власності з порушенням чинного законодавства, використання земель без правовстановлюючих документів іншими суб`єктами господарювання призводить до ненадходження орендної плати до місцевого бюджету, що завдає шкоду економічним інтересам держави";
- "У зв`язку з викладеним, з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави, керуючись ст. 23 Закону України "Про  прокуратуру", у найкоротший строк прошу надати інформацію щодо того чи погоджувалось Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області укладення Договору про спільну діяльність від 17.01.2020. Якщо відповідне погодження не надавалось, прошу повідомити чи вживались заходи позовно-претензійного характеру щодо розірвання спірного договору про спільну діяльність та звільнення земельної ділянки. У разі невжиття відповідних заходів, прошу надати інформацію чи заплановано їх вжиття".

4.8. Листом від 09.09.2020 № 10-4-0.61-6060/2-20 ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, у відповідь на запит від 25.08.2020 повідомило Криворізьку місцеву прокуратуру про те, що в управлінні відсутня інформація щодо укладення договору сумісного обробітку земельної ділянки між КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" та ФОП Бовкун С.Г. від 17.01.2020 № 1. З питання погодження щодо укладення зазначеного договору сумісного обробітку земельної ділянки КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області не звертався, заходи претензійно-позовного характеру не вживалися.

4.9. Криворізькою місцевою прокуратурою № 2 Дніпропетровської області направлено на адресу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області лист №   04/38-13232вих-20 від 11.12.2020, яким прокуратура повідомила, що при вивченні дотримання вимог чинного законодавства України під час укладення КЗ "Зеленопільський психоневрологічний інтернат" Дніпропетровської обласної ради" з ФОП Бовкуном С. Г. договору про спільну діяльність, виявлено факт безпідставного розпорядження вказаним комунальним закладом земельними ділянками сільськогосподарського призначення загальною площею 67,0 га, які розташовані на території Глеюватської (колишньої Шевченківської) сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.  ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області не вживаються належні та ефективні заходи, спрямовані на захист інтересів держави у судовому порядку шляхом пред`явлення позовної заяви про визнання недійсним вказаного договору спільного обробітку та зобов`язання звільнити земельні ділянки. 

Згідно з частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура повідомила про наявність підстав для представництва інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області шляхом подання до Господарського суду Дніпропетровської області позовної заяви про визнання недійсним договору про спільну діяльність та зобов`язання ФОП Бовкуна С. Г. звільнити земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності загальною площею 67,0 га, які розташовані на території Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.

4.10. Судом констатовано, що направлення повідомлення підтверджується списком згрупованих відправлень та описом вкладення від 11.12.2020. Повідомлення про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді від 11.12.2020 № 04/13232вих-20 прокуратурою у цей же день (11.12.2021) направлено на офіційну електронну адресу ГУ Держгеокадастру: dnipropetrovsk@land.gov.ua, витяг з якої долучено обласною прокуратурою до матеріалів справи 01.06.2021, а також додатково скеровано поштою з відповідним описом вкладення.

5. Позиція Верховного Суду 

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, прокурора та представника відповідача-2, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена з огляду на таке.    

5.2. Скаржник у касаційній скарзі наголошує, що лист від 25.08.2020 було направлено прокурором ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області саме для отримання інформації та документів щодо можливого порушення, і цей лист був пов`язаний із з`ясуванням факту наявності або відсутності порушення інтересів держави. Оскільки обов`язковим є подальше інформування ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області про виявлені прокурором порушення та надання можливості відреагувати протягом розумного строку на це повідомлення, прокурор повинен був надати суду докази такого інформування та обґрунтувати необхідність звернення до суду із позовом в інтересах держави через 18 днів після такого інформування.

5.3. Перевіряючи доводи касаційної скарги ФОП Бовкуна С. Г., Верховний Суд зазначає таке. 

5.4. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

5.5. Положення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

5.6. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті    23 Закону України "Про прокуратуру").

5.7. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті    23 Закону України "Про прокуратуру").

5.8. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1)   якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

5.9. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. 

5.10. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

5.11. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 

5.12. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

5.13. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

5.14. Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

5.15. Ураховуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що прокурор на виконання положень частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру",  зобов`язаний попередньо, до подання позову до суду, звернутися до органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, - ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області з повідомленням про порушення закону. ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області повинно було розглянути таке звернення і вжити заходів щодо захисту інтересів держави, та лише у випадку невжиття таких заходів у розумний строк з боку вказаного органу або невмотивованої відмови вжити такі заходи це вважалося би достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності цього органу, та давало би підстави прокурору для звернення із позовом до суду в інтересах держави.

5.16. Апеляційний господарський суд установив та констатував, що згідно з запитом в порядку частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру"  більш ніж за три місяці до подання позову, листом № 04/38-9676ВИХ-20 від 25.08.2020 в. о. керівника Криворізької місцевої прокуратури № 2 повідомив ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області про встановлені порушення вимог законодавства України КЗ "Зеленопільський психоневролонгічний інтернат" та ФОП Бовкуном С.Г. під час укладення договору про сумісну обробку земельної ділянки № 1 від 17.01.2020, та зазначив, що такий договір є удаваним, порушує інтереси держави, вказавши, в чому конкретно полягає порушення, і з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави, керуючись статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", просив надати інформацію щодо вжиття заходів позовно-претензійного характеру для розірвання спірного договору. 

5.17. Вирішуючи питання, чи було дотримано прокурором порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та чи було надано позивачу розумного строку для самостійного звернення за захистом порушеного права, Верховний Суд також звертається до правової позиції, яка викладена у постанові Верховного Суду від 07.07.2021 у справі 914/1577/19 під час вирішення аналогічного питання. У наведеній постанові зазначено, що: "суд, встановлюючи підстави представництва прокурора, повинен здійснити оцінку не тільки щодо виконання ним обов`язку попереднього (до звернення до суду) повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, яке є останнім перед безпосереднім поданням позову до суду, а й наявні у справі інші докази, щодо обставин, які йому передували, зокрема, попереднього листування між прокурором та зазначеним органом, яке за своїм змістом може мати різний характер.

Зокрема, такі документи (незалежно від їх назви) можуть бути спрямовані на:
- отримання інформації з метою встановлення наявності або відсутності порушення інтересів держави у випадку виявлення прокурором ознак такого порушення на підставі абзацу четвертого частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру";
- інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення інтересів держави та отримання інформації щодо обізнаності такого органу про вказане порушення та вжиття або невжиття відповідних заходів;
- отримання від відповідного органу інформації (матеріалів та копій) необхідних для здійснення представництва в суді.

При цьому, якщо в процесі такої оцінки буде встановлено, що листування було спрямовано на отримання документів та/або інформації щодо можливого порушення і пов`язано саме зі з`ясуванням факту наявності або відсутності порушення, то обов`язковим є подальше інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення та надання відповідному органу можливості відреагувати протягом розумного строку на повідомлення при поданні відповідного позову прокурором, що відповідає змісту приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру", усталеній практиці Європейського суду з прав людини та Верховного Суду. Водночас, якщо попереднє листування свідчить про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру". У цьому разі дотримання розумного строку після повідомлення про звернення до суду не є обов`язковим, оскільки дозволяє зробити висновок про свідоме нездійснення або здійснення неналежним чином захисту інтересів держави таким органом".

5.18. Ураховуючи установлені господарськими судами обставини, які передували зверненню прокурора із позовом в цій справі, та оскільки в листі прокурора від 25.08.2020 від  № 04/38-9676ВИХ-20 було констатовано порушення інтересів держави, Верховний Суд погоджується з висновком апеляційного господарського суду про те, що прокурором було дотримано порядок, встановлений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та було надано позивачу розумний строк для самостійного звернення за захистом порушеного права, а тому у прокурора наявні підстави для представництва інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області в цьому випадку. Наведеним спростовуються доводи скаржника про те, що лист від 25.08.2020 було направлено прокурором ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області саме для отримання інформації та документів щодо можливого порушення, і цей лист був пов`язаний із з`ясуванням факту наявності або відсутності порушення інтересів держави.

5.19. Викладеним також спростовуються доводи скаржника про недотримання прокурором порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру". Також, під час перегляду у касаційному порядку оскаржуваної постанови апеляційного господарського суду, не підтвердилися доводи скаржника  про те, що апеляційний господарський суд ухвалив оскаржувану постанову без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 13.04.2021 у справі № 906/756/20, від 10.08.2021 у справі № 911/954/20, від 18.08.2021 у справі № 905/1505/20, від 07.04.2021 у справі № 913/124/10, від 08.04.2021 у справі № 925/11/19, оскільки зміст оскаржуваної постанови в цій справі не суперечить висновкам, які викладені у наведених постановах Верховного Суду. При цьому оскаржувана постанова в цій справі ухвалена з дотриманням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

5.20. Крім того, Верховний Суд зазначає, що деякі доводи касаційної скарги стосуються з`ясування обставин, вже встановлених господарськими судами попередніх інстанцій, та переоцінки вже оцінених ними доказів у справі, тому не можуть бути враховані судом касаційної інстанції згідно з приписами частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України.

5.21. При цьому, аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006). Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи. У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі, не спростовують обґрунтованого та правомірного висновку апеляційного господарського суду. 

6. Висновки Верховного Суду

6.1. Відповідно до частин 1-5 статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

6.2. Згідно із статтею 300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

6.3. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.4. За змістом частини 1 статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.5. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі про порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права апеляційним господарським судом не підтвердилися, не спростовують висновків суду, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.

7. Судові витрати

7.1. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку, передбаченому статтею 129 Господарського процесуального кодексу України, покладається на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд  

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Бовкуна Сергія Гавриловича залишити без задоволення. 

2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 09.08.2021 у   справі № 904/7181/20 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                             Н. О. Багай

Судді                                                                                                          Т. Б. Дроботова 
                                                                           
             В. А. Зуєв