ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
25 жовтня 2021 року           справа №360/2009/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Гайдара А.В., Геращенка І.В.,
за участю секретаря судового засідання Сухова М.Є.,
представника позивача Сімейка А.М., Кізіми В.В.,
представника відповідача  Куклішина В.Г.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Луганській області  на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року по справі №360/2009/20 (суддя 1-ї інстанції Борзаниця С.В.) за позовом приватного акціонерного товариства «Рубіжанський картонно-тарний комбінат» до Державної екологічної інспекції у Луганській області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису,-
                                                    ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Луганській області щодо проведення позапланової перевірки державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ПАТ «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», яка відбувалась з 02.03.2020 по 16.03.2020;
- визнати протиправним та скасувати припис щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства від 19.03.2020 №85, виданий Державною екологічною інспекцією у Луганській області, щодо Приватного акціонерного товариства «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», а саме: пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 вказаного Припису.
В обґрунтування позову зазначив, що дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ПрАТ «РКТК», яка відбувалась з 02.03.2020 по 16.03.2020 є протиправними, у зв`язку з чим припис щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства від 19.03.2020 № 85 підлягає скасуванню.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Луганській області щодо проведення позапланової перевірки державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Приватним акціонерним товариством «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», яка відбувалась з 02.03.2020 по 16.03.2020.
Визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Луганській області від 19.03.2020 № 85 щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства ПАТ «Рубіжанський картонно-тарний комбінат».
Вирішено питання судових витрат по справі.
Не погодившись з судовим рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти  постанову, якою відмовити в задоволенні позову.
Обґрунтування апеляційної скарги.
Основним документом, яким керувався відповідач, як підставою для здійснення позапланового заходу є доручення Прем`єр-міністра України від 29.01.2020 № 2777/1/1-20, яке є підставою для проведення позапланового заходу відповідно до абз. 7 ч.1 ст.6 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Доручення є документом, що видається суб`єктом нормотворення (в даному випадку Кабінетом Міністрів України) у процесі здійснення ним виконавче-розпорядчої діяльності та є обов`язковим до виконання та законною підставою для проведення перевірки Інспекцією суб`єкта господарювання. 
Суд першої інстанції не прийняв до уваги докази систематичного порушення позивачем природоохоронного законодавства протягом тривалого періоду часу.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги. 
Представники позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечували. 
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановив наступне.
Фактичні обставини справи.
Приватне акціонерне товариство «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», код за ЄДРПОУ 01882551, місцезнаходження, 93006, Луганська обл., м. Рубіжне, вул. Менделєєва, 67, зареєстроване у якості юридичної особи 05.07.1994.
23.01.2020 т.в.о голови Державної екологічної інспекції України звернувся до Прем`єр-міністра України Гончарука О.В. з листом № 484/3.1/2-3-20, в якому з метою попередження настання аварійних ситуацій, пов`язаних із забрудненням довкілля, припинення негативного впливу на навколишнє середовище при здійсненні виробничої діяльності, а також соціальної напруги серед громадськості просив надати доручення стосовно здійснення позапланових заходів з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства суб`єктами господарювання. До листа додано перелік підприємств, серед яких й ПрАТ «РКТК» (т. 1 арк. спр. 89-90, 91-108).
За підписом заступника директора Департаменту інформації та взаємодії з громадськістю, начальника Управління забезпечення доступу до публічної інформації секретаріату Кабінету Міністрів України на адресу Хаджинова В. направлений лист від 11.02.2020 № 17-19/384, в якому зазначено, що «За результатами опрацювання Вашого запиту від 05.02.2020, що надійшов до Секретаріату Кабінету Міністрів електронною поштою, в межах компетенції надсилаємо копію резолюції Прем`єр-міністра України від 29.01.2020 № 2777/1/1-20, про яку йдеться у вашому запиті. Додаток: на 1 арк.» (т. 1 арк. спр. 109).
На адресу ОСОБА_2 «До листа Держекоінспекції від 23.01.20 № 484/3.1/2-3-20» Прем`єр-міністром України підписаний документ від 29.01.2020 № 2777/1/1-20, в якому просить «забезпечити в установленому порядку здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відповідних суб`єктів господарювання та у разі необхідності вжити заходів реагування». Також у вказаному документі зазначено «ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 (т. 1 арк. спр. 110).
Відповідачем 27.02.2020 за № 2/2-18-184 винесене направлення на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ПрАТ «РКТК», в якому в якості підстав для здійснення перевірки зазначено доручення Прем`єр-міністра України від 29.01.2020 № 2777/1/1-20, доручення Державної екологічної інспекції України від 24.02.2020 № 1430/2.3/8-20, наказ Державної екологічної інспекції у Луганській області від 27.02.2020 № 2/1-28-56 (т. 1 арк. спр. 111-112).
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ПрАТ «РКТК» посадовими особами Державної екологічної інспекції у Луганській області винесений Акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів від 16.03.2020 № 85 (далі також Акт від 16.03.2020 № 85). Вказаним актом виявлено 13 порушень законодавства, а саме:
1. Статті 3, статті 5, статті 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» та статті 31 Закону України «Про охорону, навколишнього природного середовища» - розпочато провадження планової господарської діяльності з проведення реконструкції, випробувально - налагоджувальних робіт під час реконструкції газо-мазутного котла БКЗ 75-39 ГМ із переведенням на спалювання твердого і палива органічного походження біомаси, який використовується для роботи ТЕЦ щодо забезпечення технологічних ліній по виробництву картону та гофрокартону паром для сушки продукції за адресою: м. Рубіжне, вул. Менделеева,67 без одержання документа дозвільного характеру, а саме при відсутності позитивного висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планової діяльності;
2. Статті 11 Закону України «Про охорону, навколишнього природного середовища» - на території ПрАТ «РКТК» встановлено факт експлуатації шліфувального верстату у механічні майстерні обладнаного установкою очистки газу «ЗІЛ» на промисловому майданчику цеху ВК та ОС, за адресою: м. Рубіжне, вул. Східна, 1; експлуатації газорозподільного пункту обладнаного технологічним (аварійним) скидом газу з системи на три свічки на промисловому майданчику цеху ВК та ОС за адресою: м. Рубіжне, вул. Східна ; проведення випробувально-налагоджувальних робіт під час реконструкції газо-мазутного котла БКЗ 75-39 ГМ із переведенням на спалювання твердого палива органічного походження біомаси (пелети паливні з лушпиння соняшника), який використовується для роботи ТЕЦ щодо забезпечення технологічних ліній по виробництву картону та і гофрокартону паром, для сушки продукції за адресою: м. Рубіжне, вул. Менделеева, 67; експлуатація складу для зберігання пелет паливних з лушпиння - соняшника, який обладнаний 2 (двома) дефлекторами за адресою: м. Рубіжне, вул. Менделеева, 67; експлуатація складу золи лушпиння соняшника з проведенням вантажно - розвантажувальних робіт за адресою: м. Рубіжне, вул. Менделеева, 67; джерела утворення яких пов`язані з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря при відсутності дозволу на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарних джерел;
3. Статті 10 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» та «Правил технічної експлуатації установок очистки газу», затверджених наказом Мінприроди України від 06.02.2009 № 52 - під час здійснення позапланової перевірки УОГ, які є невід`ємною частиною технологічного циклу при виробництві картону та гофрокартону виявлені наступні порушення, а саме: відсутній наказ по підприємству щодо призначення осіб, відповідальних за технічний стан, обслуговування і безпечну експлуатацію УОГ; не впроваджено ведення журналу обліку робочого часу УОГ; не розроблено та не затверджено інструкцію з експлуатації УОГ відповідно до умов їх роботи; відсутні протоколи засідання комісії з перевірки знань з правил технічної експлуатації установок очистки газу; не розроблені паспорти на УОГ; не здійснюється перевірка на відповідність фактичних параметрів роботи УОГ проектним показникам; не проводився огляд УОГ для оцінки їх технічного стану не менше двох разів на рік комісією, яка призначається суб`єктом господарювання; відсутні акти перевірки технічного стану УОГ на джерелі викиду (утворення);
4. Статті 10, статті 11 Закону України «Про охорону атмостферного повітря» - при проведенні перевірки дозволу № 4412500000-172а від 02.05.2019 на викид забруднюючих речовин в атмосферне і повітря стаціонарних джерел, встановлено факт не виконання умов, які встановлюються в дозволі на викиди, а саме: до п. 2 .1.2 «До дозволених обсягів викидів в атмосферне повітря не повинні перевищуватися затверджені граничнодопустимі викиди»; до п. 2.1.9. «До очистки газопилового потоку (джерело № 191 - Котел «РЕТРА-1000 ЗМ»);
5. ДСТУ 4277:2004, статті 10, статті 17 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» - за результатами вимірювання вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах 3 транспортних засобів ПрАТ «РКТК» встановлено факт випуску в експлуатацію 1 автомобілю, у якому вміст забруднюючих речовин у відпрацьованих газах під час його роботи перевищує нормативи;
6. Пункту 3 статті 44 Водного Кодексу України - за результатами вимірювань відібраних проб вод з Випуску № 1 ПрАТ «РКТК» у р. Сіверський Донець встановлено факт здійснення скиду зворотних стічних вод з перевищенням затверджених нормативів ГДС забруднюючих речовин»
7. Пунктів «з», «и» частини 1 статті 17, частини 7 статті 33 Закону України «Про відходи», абз. 11 статті 35 Закону «Про охорону земель», пунктів «г» частини 1 статті 96 Земельного кодексу України - встановлено факт незабезпечення підприємством заходів із захисту земель, а саме станом на 11.03.2020 вздовж полігону складування відходів за адресою: м. Рубіжне, вул. Східна, 1-г , на території Рубіжанської міської ради, за координатами 49.016584.8.405388 встановлено факт засмічення (псування) земель відходами 4 класу небезпеки, а саме: скоп (волокно, накопичуване на спорудах очисних); відходи очищення у процесі рециркуляції паперу та картону (відходи переробки макулатури), що утворилися від виробництва ПрАТ «РКТК», внаслідок їх несанкціонованого розміщення на земельній ділянці довжиною 10м, шириною 4м, відповідно і площею 40м, висотою: 0,1 м, 0,2м, 0,6м, середньою висотою 0,3м відповідно об`ємом 12м3;
8. Пунктів «з», «и» частини 1 статті 17, частини 7 статті 33 Закону України «Про відходи», абз. 11 статті 35 Закону «Про охорону земель», пункту «г» частни 1 статті 96 Земельного кодексу України - станом на 12.03.2020, на території автотранспортного цеху ПрАТ «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», за адресою: м. Рубіжне, вул. Менделеєва,67-Л, встановлено факт засмічення (псування) земель відходами А класу небезпеки, що утворились від виробництва, а саме: мішки зі скловати; обрізки, висічки, стрічки та інші і відходи плівкових та неплівкових поліетиленів низької та високої щільності, металобрухт, фільтра повітряні, відходи склобій, макулатура, використана використані бочки, шини, пінопласт, гума, деревина, металеві внаслідок несанкціонованого розміщення, які знаходились на земельній ділянці (відкритий фунт) довжиною 15 м, шириною 7м, відповідно площею 105 м3 у висоту: 0,05 м, 0,1 м, 0,2 м, 0,3 м, 1,0 м середньою висотою 0,3 м відповідно об`ємом 31,5 м3.
9. Пункти «3», «и» частини 1 статті 17, частини 7 статті 33 Закону України «Про відходи» - станом на 11.03.2020 вздовж полігону складування відходів за адресою: м. Рубіжне, вул. Східна, 1 на території Рубіжанської міської ради, за координатами 49.016584, 38.405388 встановлено факт несанкціонованого розміщення промислових відходів 4 класу небезпеки, які утворились від виробництва ПрАТ «РКТК», а саме: скоп (волокно, накопичуване на спорудах очисних), підходи очищення у процесі рециркуляції паперу та картону (відходи переробки макулатури);
10. Пункти «з», «и» частини 1 статті 17, частини 7 статті 33 Закону України «Про відходи» - на території автотранспортного цеху ПрАТ «РКТК» встановлено факт несанкціонованого розміщення промислових відходів 4 класу небезпеки на земельній ділянці, а саме технічні відходи: мішки зі скловати, обрізки, висічки, стрічки та інші відходи плівкових та інші відходи плівкових поліетиленів низької та високої і щільності, металобрухт, фільтра повітряні, відходи параніту, склобій, пінопласт, макулатура, гума, використана деревина, використані металеві бочки, шини;
11. ДСТУ 4462.3.01:2006, «Поводження з і відходами Порядок здійснення операцій» - не встановлено тару з чітким позначенням виду відходів, тара не позначені групи, ступень (клас) небезпеки відходів.
12. Пункту є) статті 17 Закону України «Про відходи» - порушення правил передачі відходів, а саме: передача відходів громадянам, населенню та організаціям, які не мають ліцензії на поводження з небезпечними відходами, що є порушенням.
13. Пункту «в» статті 17 Закону України «Про відходи» - відсутні реєстрові карти об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів зола летка та шлак паливний не розроблені, не затверджені та не узгоджені відповідно до законодавства (т. 1 арк. спр. 113-159).
Позивачем надані заперечення до акту № 85 від 16.03.2020 (т. 1 арк. спр. 160-164).
19.03.2020 Державною екологічної інспекцією у Луганській області винесено Припис № 85 (т. 1 арк. спр. 165-170) щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства яким ПрАТ «РКТК» зобов`язано:
1. Розробити план організаційно-технічних заходів щодо усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства. Копію наказу з визначенням посадових осіб, відповідальних за виконання кожного пункту припису, надати на адресу Державної екологічної інспекції у Луганській області в 10 денний термін після отримання припису.
2. Отримати позитивний висновок з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої господарської діяльності з проведення реконструкції, випробувально-налагоджувальних робіт під час реконструкції газо-мазутного котла БКЗ 75-39 ГМ із переведениям на спалювання твердого палива органічного походження біомаси (пелети паливні з лушпиння соняшника), який використовується для роботи ТЕІД щодо забезпечення технологічних ліній по виробництву кар юну та гофрокартону паром для сушки продукції за адресою: АДРЕСА_1 . та надати на адресу Державної екологічної інспекції у Луганській області копію відповідних документів дозвільного характеру, завірених належним чином. До 18.05.2020.
3. Отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарних джерел, джерела утворення яких пов`язані з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, а саме: шліфувальний верстат у механічній майстерні, обладнаний установкою очистки газу «ЗІЛ» у механічній майстерні та газорозподільнії й пункт, обладнаний технологічним (аварійним) скидом газу з системи на три свічки па промисловому майданчику цеху ВК та ОС за адресою: м. Рубіжне, вул. Менделеєва, 67; реконструйований газо-мазутний котел БКЗ 75-39 ГМ із переведенням на спалювання твердого палива органічного походження біомаси, склад для зберігання пезет паливних з лушпиння соняшника, який обладнаний 2 (двома) дефлекторами, склад золи лушпиння соняшника з проведенням вантажно-розвантажувальних робіт за адресою: АДРЕСА_1 ; надати на адресу Державної екологічної інспекції у Луганській області копію відповідного дозволу, завірену належним чином. До 18.05.2020.
4. Надати на адресу Державної екологічної інспекції у Луганській області інформацію, завірену належним чином про фактичний викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря за період з 16.03.2020 до моменту отримання дозволу на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарних джерел з підтвердженням у вигляді документу дозвільного характеру, лабораторних досліджень (вимірювань), журналу обліку робочого часу обладнання. В 10 денний термін після отримання дозволу на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарних джерел.
5. Усунути виявлені порушення «Правил технічної експлуатації установок очистки газу», які виявлені під час перевірки установок очистки газу (УОГ), а саме: -розробити та затвердити наказ по підприємству щодо призначення осіб, відповідальних за технічний стан, обслуговування і безпечну експлуатацію УОГ; впровадити ведення журналу обліку робочого часу УОГ; розробити та затвердити інструкцію з експлуатації УОГ відповідно до умов їх роботи; впровадити ведення протоколів засідання комісії з перевірки знань з правил технічної експлуатації установок очистки газу; розробити паспорти на УОГ; здійснити перевірку на відповідність фактичних параметрів роботи УОГ проектним показникам; провадити не менше одного разу на три роки технічне навчання і перевірку знань інженерно-технічного персоналу та не менше одного разу на рік обслуговуючого персоналу; за результатами огляду УОГ для оцінки їх технічного стану скласти акт перевірки технічного стану установки очистки газу. До 18.05.2020.
6. Здійснити організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення і виконання вимог, передбачених Дозволами на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. До 18.05.2020.
7. Привести до відповідності фактичний вміст показників забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарного джерела № 189 (по якому виявлено перевищення нормативів ГДВ і встановлених Дозволом № 4412500000-172а на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними і джерелами від 02.05.2019 та забезпечити залучення представників Державної екологічної інспекції у Луганській області для здійснення державного інструментарно-лабораторного контролю за дотриманням нормативів ГДВ. До 18.05.2020.
8. Надати на адресу Державної екологічної і інспекції у Луганській області інформацію, завірену належним чином про фактичний час роботи викидів (годин) по стаціонарному джерелу № 189 з перевищенням нормативів ГДВ, встановлених Дозволом № 14412500000-172а на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 02.05.2019, за період з 11.03.2020 до моменту усунення порушення, журналу обліку робочого часу обладнання тощо. В 10 денний термін після усунення порушення.
9. Привести до відповідності вміст показників і забруднюючих речовин у відпрацьованих газах по виявленому з перевищенням нормативів автотранспортному засобу підприємства під час його роботи, відповідно нормативів встановлених ДСТУ 4277:2004. До 18.05.2020.
10. Не допускати скид зворотних стічних вод з перевищенням затверджених нормативів ГДС забруднюючих речовин зворотних стічних вод Випуску № 1 ПрАТ «РКТК» у р. Сіверський Донець. З моменту отримання Припису.
11. Забезпечити дотримання встановлених нормативів ГДС забруднюючих речовин, скинутих зі зворотними водами та забезпечити залучення представників Державної екологічної інспекції у Луганській області для здійснення державного інструментально-лабораторного контролю за дотриманням нормативів ГДС зворотних стічних вод випуску № 1 ПрАТ «РКТК». До 18.05.2020.
12. Надати до Державної екологічної інспекції у Луганській області інформацію завірену належним чином про фактичний об`єм скиду зворотних стічних вод Випуску № 1 ПрАТ «РКТК» у р. Сіверський Донець за період з 03.03.2020 до моменту усунення перевищення скиду зворотних стічних вод з затверджених нормативів ГДС забруднюючих речовин у р. Сіверський Донець. В 10 денний термін після усунення перевищення скиду зворотних стічних вод.
13. Усунути несанкціоноване розміщення та засмічення (псування) земельної ділянки промисловими відходами IVкласу небезпеки на території автотранспортного цеху ПрАТ «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», за адресою: вул. Менделєєва, 67-Л та вздовж полігону складування відходів за адресою: вул. Східна, 1-Г, м. Рубіжне на території Рубіжанської міської ради, за координатами 49.016584,38.405388. До 18.05.2020.
14. Не допускати передачу відходів IV класу небезпеки громадянам, населенню та організаціям, які не мають відповідної ліцензії на проведення операцій із збирання, перевезення. зберігання, оброблення відходів 1-4 класу небезпеки. З моменту отримання припису.
15. Забезпечити належне тимчасове зберігання відходів у тарі для тимчасового зберігання відходів на підприємстві з чітким позначенням виду відходів, групи, ступеня (класу) небезпеки, тощо. До 18.05.2020.
16. Розробити, затвердити та узгодити відповідно до законодавства реєстрові карти об`єктів утворення, оброблення і утилізації відходів зола летка та шлак паливний. До 18.05.2020.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що документ, на підставі якого відповідач провів позаплановий захід відносно позивача, не є «дорученням», а є «резолюцією» Прем`єр-міністра України, що свідчить про відсутність підстав для проведення позапланового заходу позивача, визначених в абз.8 ч.1 ст.6 Закону №877.
Оцінка суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Згідно статті  1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877)  у цьому Законі нижчезазначені терміни вживаються в такому значенні:
державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
На підставі статті 3 Закону № 877 державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, серед іншого, рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини першої статті 6 Закону №877 однією з підстав для здійснення позапланових заходів є доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Закон № 877 не визначає поняття «доручення Прем`єр-міністра України».
Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначення інших процедурних питань його діяльності встановлений Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. №950, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 р. №1156) (далі - Регламент)
На підставі частини другої параграфу 9 Регламенту Прем`єр-міністр, керуючи роботою Кабінету Міністрів, дає доручення, які є обов`язковими для виконання, членам Кабінету Міністрів, керівникам інших центральних органів виконавчої влади, крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів, Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим та головам місцевих держадміністрацій.
У разі коли питання, що потребує вирішення, належить до компетенції центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, доручення Прем`єр-міністра надається такому міністрові.
Доручення Прем`єр-міністра оформляється як офіційний документ організаційно-розпорядчого характеру на спеціальному бланку.
Таким чином,  доручення - це форма реалізації управлінських повноважень, що передбачає постановку конкретного завдання, визначення його предмета, мети, строку та відповідальної за виконання особи, це субординаційні правовідношення між керівником і підлеглою йому особою щодо постановки першим другому конкретного завдання управлінсько-службового характеру, визначення основних параметрів його виконання. 
Такими параметрами є:
а) предмет завдання - що саме необхідно вирішити;
б) мета завдання - для чого це необхідно вирішити;
в) строки - протягом якого часу необхідно вирішити;
г) виконавець - хто має вирішити.
Слід зазначити, що доручення характеризується тим, що:
а) воно має, як правило, разовий характер, тобто, стосується вирішення одного завдання;
б) питання, яке підлягає вирішенню за дорученням, не охоплюється посадовими обов`язками особи, яка надає доручення;
в) воно стосується виключно публічно-службової діяльності і не має приватного характеру.
Як свідчать матеріали справи Держекоінспекція України звернулася до Прем`єр-міністра України  з листом від 23.01.2020 року, в якому зазначено прохання надати доручення  стосовно здійснення позапланових заходів з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства суб`єктами господарювання, перелік яких додається. (а.с.89-108 том 1)
Як зазначає Держекоінспекція України в своєму  листі, в цей перелік входять суб`єкти господарювання, які створюють найбільше перепон у здійсненні заходів державного нагляду (контролю) органами Держекоінспекції, входять до переліку потенційно небезпечних об`єктів і на їх діяльність надходить найбільш скарг.
В цьому переліку   під №104 визначено ПАТ «Рубіжанський картонно-тарний комбінат» (а.с.99 том 1)
Прем`єр -міністром України від 29.01.2020 року видано документ до листа Держекоінспекції від 23.01.2020 року, в якому зазначено про забезпечення у встановленому порядку здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відповідних суб`єктів господарювання та у разі необхідності вжити заходів реагування (а.с.110 том 1)
Документ за підписом Прем`єр-міністра України від 29.01.2020 № 2777/1/1-20 зовсім не містить положень щодо «доручення» Державній екологічній інспекції України проведення позапланових заходів стосовно суб`єктів господарювання, які зазначені у додатку до листа Держекоінспекції від 23.01.20 № 484/3.1/2-3-20, з посиланням на конкретну норму законодавства, в даному випадку на абзац восьмий частини першої статті 6 Закону № 877.
Департаментом інформації та взаємодії з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України визначено документ за підписом Прем`єр-міністра України від 29.01.2020 № 2777/1/1-20 як «резолюцію», а не як «доручення» (а.с.109 том 1)
Документ має пропозицію «прошу забезпечити в установленому порядку», а не вказівку щодо виконання конкретних дій щодо проведення позапланових заходів саме за дорученням Прем`єр-міністра України.
Крім того, у вказаному документі від 29.01.2020 № 2777/1/1-20 зовсім відсутні назви суб`єктів господарювання та відсутнє посилання на додаток до листа Держекоінспекції від 23.01.20 № 484/3.1/2-3-20.
Також документ від 29.01.2020 № 2777/1/1-20 має записи «ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_3 , ОСОБА_4., ОСОБА_5., ОСОБА_6 »
Підсумовуючи викладене суд погоджує висновок суду першої інстанції, що документ від 29.01.2020 року є «резолюцією» Прем`єр-міністра України для конкретних осіб, а не «дорученням» конкретній особі на проведення позапланових заходів в порядку абзацу восьмого частини першої статті 6 Закону № 877.
Крім того, суд звертає увагу, що абзац восьмий частини першої статті 6 Закону № 877 визначає дві підстави для можливого доручення Прем`єр-міністра України щодо здійснення позапланових заходів перевірки суб`єктів господарювання у відповідній сфері:
1) у зв`язку з виявленими системними порушеннями;
2) настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Між тим, в документі від 29.01.2020 № 2777/1/1-20 не визначено підстав, за яких можливо здійснення позапланових заходів за дорученням Прем`єр-міністра України: в зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Не містить такого обґрунтування і лист Держекоінспекції України від 23.01.2020 року, а  створення перепон у здійсненні заходів державного нагляду (контролю) органами Держекоінспекції, знаходження в переліку потенційно небезпечних об`єктів, надходження  найбільш скарг тощо не є підставами, за якими Законом №877 надано можливість Прем`єр-міністра України видати доручення щодо здійснення позапланових заходів перевірки суб`єктів господарювання у відповідній сфері.
Посилання Держекоінспекції на включення позивача до ТОП-забруднювачів відповідно до інформації з сайту Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (т.4, а.с.234-235) як на підставу для надання доручення Прем`єр-міністром України про перевірку позивача у відповідній сфері є незмістовним, оскільки наявна інформація стосується виключно обсягів скиду стічних вод за 2016-2017 роки, а лист за підписом т.в.о голови Державної екологічної інспекції України датований 23.01.2020 (відсутня інформація за 2018-2019 роки). Крім того, на сайті зазначений виключно обсяг скидів, натомість відсутня інформація щодо ступеню забруднення та механізму встановлення такого забруднення.
Як свідчать матеріали справи (т.3, а.с.70) щодо позивача проводилася планова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами у період з 03.08.2015 по 21.08.2015.
Інших матеріалів перевірок сторонами не надано.
Таким чином, по справі відсутні докази, які б свідчили про системні порушення позивачем природоохоронного законодавства, які б слугували підставою для прийняття рішення про надання доручення Прем`єр-міністром України про перевірку позивача у відповідній сфері.
Також судом не виявлено, а сторонами не зазначено та не надано доказів діяльності позивача, внаслідок якої настала подія, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Все вищезазначене дає підстави для висновку, що у відповідача були відсутні правові підстави для прийняття рішення щодо проведення позапланової перевірки державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів позивачем ПАТ «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», яка відбувалась з 02.03.2020 по 16.03.2020, на підставі документу за підписом Прем`єр-міністра України від 29.01.2020 за № 2777/1/1-20, в якому відсутні посилання на конкретні фактичні підстави для здійснення позапланових заходів згідно абзацу восьмого частини першої статті 6 Закону № 877, окрім звичайного посилання на необхідність забезпечити здійснення позапланових заходів державного нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища «в установленому порядку».
Аналогічну за змістом правову позицію викладено Верховним Судом у постановах від 18 грудня 2018 року в справі № 820/4895/18, від 08 вересня 2020 року в справі № 640/21536/19, від 17 грудня 2020 року в справі № 12028/18.
Здійснення позапланових заходів державного нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища згідно абзацу восьмого частини першої статті 6 Закону № 877 є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючими органами як суб`єктами владних повноважень, які зобов`язані діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України.
Таким чином, недотримання відповідачем вимог абзацу восьмого частини першої статті 6 Закону № 877 в частині наявності підстав для здійснення позапланових заходів, призводить до визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Луганській області щодо проведення позапланової перевірки державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Приватним акціонерним товариством «Рубіжанський картонно-тарний комбінат», яка відбувалась з 02.03.2020 по 16.03.2020, та відсутності правових наслідків таких.
У Рішенні від 20.10.2011 у справі «Rysovskyy v. Ukraine» Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування» передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб («Beyeler v. Italy», «Oneryildiz v. Turkey», «Megadat.com S.r.l. v. Moldova», «Moskal v. Poland»). На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок («Lelas v. Croatia» і «Toscuta and Others v. Romania») і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси («Oneryildiz v. Turkey», та «Beyeler v. Italy»).
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків («Lelas v. Croatia»).
Зважаючи, що допущені відповідачем порушення абзацу восьмого частини першої статті 6 Закону № 877 є суттєвими, суд дійшов висновку, що вони унеможливлюють застосування до позивача наслідків прийнятого відповідачем припису від 19.03.2020 № 85 щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства, та свідчать про невідповідність цих рішень визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям правомірного рішення суб`єкта владних повноважень. Тому такий припис є протиправним та підлягає скасуванню.
При цьому суд першої інстанції правильно керувався  правовою позицією, викладеною Верховним Судом в постанові 21 лютого 2020 року у справі № 826/171/23, що суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу таким підставам позову, як порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення перевірки, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.
Оскільки відповідачем недотримано положень абз.8 ч.1 ст.6 Закону № 877 при прийнятті рішення про здійснення позапланових заходів стосовно позивача, тому суд першої інстанції правильно визначив про відсутність підстав для перевірки наявності чи відсутності порушень позивачем природоохоронного законодавства.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пункту 1 частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для її задоволення та скасування  рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                        ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Луганській області  на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року по справі №360/2009/20 - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року по справі №360/2009/20 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 25 жовтня 2021 року.
Касаційна скарга  на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення в порядку, визначеному ст. 328 КАС України.
Повне судове рішення складено 25 жовтня 2021 року.

Головуючий суддя                                                                                       І.Д. Компанієць

Судді                                                                                                      А.В. Гайдар

                                                                                                                       І.В. Геращенко