ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
10 листопада 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/242/21
Провадження № 11-269заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2021 року (суддя Тацій Л. В.)у справі № 9901/242/21 за позовом  ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України,
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.            18 червня 2021 року ОСОБА_1  звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 30 червня 2020 року № 258/2020 «Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетикита комунальних послуг».
2.            Позовні вимоги обґрунтовано тим, що зазначений Указ підлягає скасуванню, оскільки Президент України має виключні повноваження, зазначені в Конституції України. Водночас пунктами 9-1 та 9-2 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. 
Позивач зазначає, що у справі № 640/24854/20 судом вирішений спір щодо бездіяльності Кабінету Міністрів України стосовно невидання розпоряджень про звільнення з посад членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. У цій справі судом встановлено бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо виконання повноважень з призначення та звільнення членів регулятора, які надані йому Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг». 
Ураховуючи висновки суду у справі № 640/24854/20 та ознайомившись із положеннями статті 106 Конституції України, у якій закріплений виключний перелік повноважень Президента України, позивач вважає, що до повноважень Президента України не віднесено звільнення членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, через що вважає оскаржуваний Указ таким, що прийнятий Президентом України не в межах повноважень, передбачених Конституцією України.
3.            Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2021 року відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з огляду на те, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.            Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
5.            Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 30 серпня 2021 року зазначену апеляційну скаргу залишено без руху та надано десятиденний строк з дня отримання копії ухвали для усунення недоліків, а саме для сплати судового збору.
У встановлений судом строк скаржник усунув недоліки апеляційної скарги.
6.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 вересня 2021 рокувідкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
7.            04 жовтня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якому відповідач просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2021 року - без змін.
Висновки суду першої інстанції
8.            Суд першої інстанції відмовив у відкритті провадження у справі та зазначив, що надати правову оцінку оскарженому Указу Президента України в цій справі можна лише оцінивши, як конституційні повноваження Президента України, так і відповідність Конституції України (конституційність) оскаржуваного акта.
9.             Водночас Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду з посиланням на сталу практику Верховного Суду зазначив про те, що невідповідність указів Президента України нормам Конституції України, якими визначено конституційні повноваження Президента, може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства, зокрема Верховним Судом як судом першої інстанції.
10.         Так, суд першої інстанції дійшов висновку, що вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 30 червня 2020 року № 258/2020 «Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» з підстав порушення конституційних приписів про повноваження Президента України та невідповідності Указу Конституції України не віднесено до юрисдикції адміністративного суду, а належить до компетенції Конституційного Суду України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
11.         На обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що суд першої інстанції «формально» прийняв ухвалу від 22 червня 2021 року та не надав оцінки тому, що права скаржника як споживача у сфері енергетики та комунальних послуг є порушеними внаслідок прийняття Указу Президента України від 30 червня 2020 року № 258/2020.
12.         Зокрема, скаржник зазначає, що подав позов до Президента України у зв`язку з тим, що вважає протиправним, тобто незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, виданий Президентом України Указ від 30 червня 2020 року № 258/2020 «Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», яким, на його думку, порушуються його права як споживача у сфері комунальних послуг.
13.         На переконання ОСОБА_1 , у зв`язку з прийняттям рішення від 16 березня 2021 року у справі № 640/24854/20 саме Кабінет Міністрів України призначає та звільняє членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а тому вважає, що оскаржуваний Указ Президента України прийнятий неправомірно.
Позиція відповідача щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 . 
14.         У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що апеляційна скарга ОСОБА_1 є необґрунтованою, оскільки суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
15.         Зокрема, на переконання відповідача, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що підстави, з яких в межах свого позову ОСОБА_1 оскаржує Указ, потребують при вирішенні спору по суті перевірки Верховним Судом як конституційних повноважень Президента України, так і відповідності Конституції України (конституційності) оскаржуваного акта, і лише тоді суд може надати правову оцінку такому Указу.
16.         Так, з посиланням на частину першу статті 147, статтю 150 Конституції України, а також Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 відповідач зазначає, що перевірка актів Президента України на предмет відповідності Конституції України належить до сфери конституційної юрисдикції, а відтак суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що спір  у цій справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
17.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга  ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню з таких підстав та мотивів.
18.         Велика Палата Верховного Суду вчергове підкреслює, що, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд керується статтями 169-171 КАС України. Поряд із оцінкою виконання формальних вимог до позовної заяви, суд має оцінити, чи належить спір розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ця оцінка складається із послідовних відповідей на запитання: 
- чи наявний юридичний спір відповідно до статті 124 Конституції України?
- чи є він публічно-правовим (тобто виник з публічно-правових, а не приватноправових відносин)? 
- чи поширюється на цей публічно-правовий спір юрисдикція адміністративних судів (тобто спір не віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України та не має вирішуватись в порядку кримінального судочинства відповідно до частини другої статті 19 КАС України)?
Негативна відповідь хоча б на одне з цих запитань є підставою для відмови у відкритті провадження за пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України.
19.         Отже, перше питання, на яке суд має надати відповідь - це питання наявності юридичного спору.
20.         Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
21.         Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
22.         Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
23.         Як зазначено в апеляційній скарзі, ОСОБА_1 оскаржує Указ № 258/2020 у зв`язку з тим, що вважає оскаржуваний акт протиправним, тобто незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили.
24.         Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої  статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
25.         Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року  № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;  в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
26.         Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
27.         Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.
28.         Велика Палата Верховного Суду звертає увагу скаржника, що в цій справі відсутні підстави вважати, що відповідач - Президент України здійснював стосовно ОСОБА_1 публічно-владні управлінські функції, а також, що затвердження схеми ротації Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг безпосередньо стосується прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1 .
29.         Скаржник ані в позовній заяві, ані в апеляційній скарзі  не зазначає в чому саме у зв`язку з прийняттям оскаржуваного Указу полягає порушення  його прав як споживача і як це пов`язано із затвердженням схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Скаржник лише наголошує, що, на його думку, в майбутньому він буде «отримувати незрозуміло якої якості послуги і по незрозумілій ціні, - відбудеться колапс з тарифами».
30.         Відтак, ураховуючи, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в цій справі.
31.         Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для відкриття провадження у цій справі, однак, не погоджується висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції Конституційного Суду України, оскільки між позивачем та відповідачем у цій справі відсутній юридичний спір. 
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
32.          Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
33.         Згідно із частиною першою статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
34.          Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні з викладенням його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Висновки щодо розподілу судових витрат
35.          Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
36.          Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні, але виключно щодо мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
37.         Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу   ОСОБА_1  задовольнити частково.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22  червня 2021року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. У іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2021року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                           В. С. Князєв
                                                Ю. Л. Власов                                                Г. Р. Крет
                                                І. В. Григор`єва                                            О. Б. Прокопенко
                                                Д. А. Гудима                                                 Л. І. Рогач
                                                Ж. М. Єленіна                                              О. М. Ситнік
                                                О. С. Золотніков                                         В. М. Сімоненко
                                                Л. Й. Катеринчук                                        І. В. Ткач