ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2021 року 
м. Київ
справа №520/11515/2020
адміністративне провадження № К/9901/21317/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 520/11515/2020
за позовом Керівника Харківської місцевої прокуратури №2, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області 
до Товариства з обмеженої відповідальністю «ТП-ФОРТЕ» 
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021 (колегія у складі: головуючого судді Спаскіна О.А., суддів: Присяжнюк О.В., П`янової Я.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Харківської місцевої прокуратури №2 в інтересах держави в особі Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженої відповідальністю «ТП-ФОРТЕ», в якому просив: зобов`язати відновити приміщення мансардного поверху у будинку літ. «А-3» за адресою: м. Харків, вул. Гоголя, 2 шляхом приведення їх до стану, що існував до початку виконання будівельних робіт, відповідно до технічного паспорту                      від 28.10.2019.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що фахівцями Департаменту містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації 09.06.2020 виявлені ознаки проведення ТОВ «ТП- ФОРТЕ» робіт на пам`ятці архітектури (демонтовані покриття покрівлі та конструкції даху) без дозвільних документів. Однак, Департамент містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації не виносив приписи замовнику про усунення порушень містобудівного законодавства та в цілому не вжив заходів щодо припинення вказаного самочинного будівництва. Отже з метою захисту  державного інтересу, який полягає у зупиненні порушень містобудівного та пам`яткоохоронного законодавства відповідачем, відновленні становища, яке існувало до порушення відповідачем цілісності пам`ятки архітектури, та забезпечення права українського народу на збереження будинку по вул. Гоголя, 2, як об`єкту культурної спадщини.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07.12.2020 позов задоволено. Зобов`язано ТОВ "ТП-ФОРТЕ" (вул. Гоголя. 2, м. Харків. 61057; код ЄДРПОУ 43302745) відновити приміщення мансардного поверху у будинку літ."А-3" за адресою: м. Харків, вул. Гоголя, 2 шляхом приведення їх до стану, що існував до початку виконання будівельних робіт, відповідно до технічного паспорту від 28.10.2019.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з виходив з обґрунтованості позовних вимог та того, що відповідач повинен привести у попередній стан самовільно реконструйовані нежитлові приміщення мансардного поверху будинку по вул. Гоголя, 2 відповідно до технічного паспорту від 28.10.2019, оскільки спірне будівництво ведеться без відповідних дозволів органів охорони культурної спадщини та держархбудконтролю, без науково-проектної документації, передбаченої ДБН А.2.2-14-2016, що є істотним порушенням будівельних норм і правил. Крім того, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив його до представництва, позовну заяву не повернув і розглянув справу по суті.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.12.2020 скасовано. Прийнято постанову, якою позовну заяву Керівника Харківської місцевої прокуратури №2 Харківської області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області до ТОВ «ТП-ФОРТЕ» про зобов`язання вчинити певні         дії - залишено без розгляду.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позовну заяву без розгляду, апеляційний суд зазначив, що прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області вказуючи, що зазначені органи неналежним чином здійснюють захист інтересів держави з питань, віднесених до їх компетенції. При цьому, керівник Харківської місцевої прокуратури № 2 не довів належними і допустимими доказами у справі того, що вказані вище органи не можуть самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а також не надав докази звернення до відповідних Департаментів з вимогами подати позов, не надав доказів вжиття будь-яких заходів щодо невчинення Департаментами дій з охорони даного об`єкту культурної спадщини.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 09.06.2021 Харківська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, що 11.06.2021 надійшла до Верховного Суду, в якій, із посиланням на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що прокурором під час звернення до суду з цим позовом дотримано вимоги та порядок, передбачений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: обґрунтовано порушення інтересів держави у спірних правовідносинах; визначено органи державної влади, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження із захисту порушених інтересів держави; направлено компетентним органам письмові повідомлення про намір звернутися з позовом на захист інтересів держави; отримано відповіді від компетентних органів щодо не звернення з позовом до суду на захист інтересів держави та відсутності наміру реалізувати своє право на звернення до суду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9.  11.06.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2021 касаційну скаргу залишено без руху з наданням строку на усунення недоліків такої скарги шляхом надання доказів про сплату судового збору та подання доказів про отримання копії оскаржуваного рішення.  
12. У межах строку встановленого Верховним Судом, скаржником усунуто недоліки касаційної скарги.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02.08.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021 у справі № 520/11515/2020.
14. Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 19.10.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, до Харківської місцевої прокуратури №2 від прокуратури Харківської області надійшло звернення Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації про те, що в будинку за адресою: м. Харків, вул. Гоголя, 2, який є пам`яткою архітектури, проводяться будівельні роботи без дозволу органу охорони культурної спадщини. Виявлені ознаки надбудови, яка може призвести до пошкодження цієї пам`ятки архітектури.
16. Також повідомлено про те, що місцевою прокуратурою здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №42020221080000305 за ч.2 ст.298 КК України, розпочатому за зверненням ОСОБА_1 за фактом пошкодження об`єкта культурної спадщини - будинку по вул. Гоголя, 2 у м. Харкові (а.с. 47).
17. В ході розгляду цих звернень та процесуального керівництва у зазначеному кримінальному провадженні встановлено, що є підстави для вжиття заходів представницького характеру відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
18. За інформацією Департаменту містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації, за адресою: м. Харків, вул. Гоголя, 2 розташована пам`ятка архітектури "Жилий будинок" (охоронний №7046-Ха), яка занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 04.06.2020 №1883 (прийнята на облік відповідно до рішення виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334 під охоронним №207).
19. Фахівцями Департаменту містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації 09.06.2020 виявлені ознаки проведення робіт на вказаній пам`ятці (демонтовані покриття покрівлі та конструкції даху), встановлено замовника вищевказаних робіт - ТОВ "ТП- ФОРТЕ".
20. Реставраційне завдання та науково-проектна документація на будівництво за вищевказаною адресою на погодження до Департаменту містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації не надавалися, дозволів на проведення робіт відповідно до ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" Департамент не надавав.
21. Департамент містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації  12.06.2020 направив на адресу замовника письмову вимогу щодо припинення діяльності, що створює загрозу вказаній пам`ятці та порушує пам`яткоохоронне законодавство (а.с. 51).
22. Замовник будівництва листом (вх. № 1353 від 16.06.2020) повідомив Департамент містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації, що у його власності перебувають нежитлові приміщення в нежитловій будівлі по вул. Гоголя, 2. У зв`язку з незадовільним станом будівлі ТОВ "ТП-ФОРТЕ" вимушено терміново проводити ремонт покрівлі, фасадної частини та частини конструкцій (а.с.52).
23. Відповідно до листа ТОВ "ТП-ФОРТЕ" (вх. №1580 від 02.07.2020), підприємством 01.07.2020 укладено договір на розроблення науково-проектної документації на проведення реставраційних робіт та паспорту пам`ятки з ПАТ "Проектний та науково дослідний інститут "Харківський ПРОМБУДНДІ ПРОЕКТ".
24. Одночасно, замовник будівництва повідомив Департамент містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації, що будівельні роботи на пам`ятці припинені до отримання відповідного погодження та дозволу органу охорони культурної спадщини.
25. Разом з цим, 03.08.2020 фахівцями Департаменту містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації проведено візуальне обстеження вказаного об`єкта, за результатами якого виявлені ознаки виконання будівельних робіт з надбудови пам`ятки (зокрема, встановлення металевих конструкцій).
26. Враховуючи викладене, Департаментом містобудування та архітектури Харківської облдержадміністрації направлено на адресу ТОВ "ТП- ФОРТЕ" письмову вимогу від 05.08.2020 щодо негайного припинення будівельних робіт та відновлення вказаної пам`ятки.
27. Водночас, прокурором у кримінальному провадженні №42020221080000305 під час огляду 14.08.2020 місця події за вищевказаною адресою, до проведення якого залучено фахівця Харківського національного університету будівництва та архітектури встановлено, що будівництво триває; внаслідок проведених робіт на даний час розібраний центральний фронтон будинку, дах, карнизна частина до рівня вікон другого поверху, розібрані перекриття, влаштований залізобетонний пояс, на який змонтовані металеві конструкції третього та мансардного (четвертого) поверхів, в результаті чого будинок втратив предмет охорони у вигляді зміни об`ємно-планувального рішення, втратив автентичність елементів фасадів пам`ятки архітектури. Крім того, на об`єкті будівництва відсутній паспорт об`єкта з інформацією про замовника будівництва, генпідрядника, вид будівництва тощо.
28. Згідно висновку фахівця - доцента кафедри реконструкції та реставрації архітектурних об`єктів Харківського національного університету будівництва та архітектури ОСОБА_2 від 17.08.2020, за вказаною адресою фактично здійснюється реконструкція з надбудовою. Враховуючи, що будинок є пам`яткою архітектури, такий вид робіт не відповідає Закону України "Про охорону культурної спадщини", а також ДБН А.2.2-14-2016, які допускають лише наступні види робіт: консервацію, музеєфікацію, пристосування, реабілітацію, ремонт (реставраційний) та реставрацію. Капітальний ремонт, реконструкція як види робіт на об`єктах культурної спадщини неприпустимі, тому що ведуть до втрати предмету охорони об`єкта, його автентичності.  (а.с. 63-64)
29. Позивачем зазначалося, що момент звернення до суду з цим позовом, замовник будівництва, ТОВ "ТП-ФОРТЕ", без дозволів органу охорони культурної спадщини та держархбудконтролю, без узгодженої науково-проектної документації, без науково-методичного та авторського нагляду веде на вказаному об`єкті будівельні роботи.
30. Оскільки зазначена реконструкція несе загрозу умисного знищення пам`ятки архітектури, втрати його предмету охорони та автентичності, позивач вважав, що будівельні роботи на об`єкті повинні бути зупинені, а пам`ятці архітектури повернутий автентичний вигляд шляхом приведення до стану, який існував до початку будівництва.
31. Вважаючи дії відповідача неправомірними та такими, що призвели до зниження культурної цінності вказаної пам`ятки архітектури,  позивач звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
33. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
35. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
37. Згідно з статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
38. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
39. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
40. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
41. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
42. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
43. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
44. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
45. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
46. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
47. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
48. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
49. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
50. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
51. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
52. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
53. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
54. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
55. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
56. Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
57. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
58. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
59. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
60. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
61. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
62. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
63. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
64. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
65. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
66. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
67. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
68. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
69. З матеріалів справи вбачається, що у цій справі прокурор обґрунтовує інтереси держави тим, що реконструкція будинку, який є пам`яткою архітектури, призводить до зниження його культурної цінності.
70. Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
71. Відповідно до ст. 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
72. За змістом ч. 1 ст. 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації. Тобто, органи архітектурно-будівельного контролю здійснюють загальний контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності.
73. Відповідно до ст. 27 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).
74. Згідно з положеннями ст. 26 цього Закону роботи із збереження об`єктів культурної спадщини проводяться згідно з реставраційними нормами та правилами, погодженими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Будівельні норми та правила застосовуються у разі проведення робіт із збереження об`єкта культурної спадщини лише у випадках, що не суперечать інтересам збереження цього об`єкта.
75. За нормами п. 1 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 №2807-IV (далі - Закон №2807-IV) на об`єктах благоустрою забороняється виконувати роботи без дозволу у разі, якщо обов`язковість його отримання передбачена законом.
76. Разом з тим, апеляційний суд вірно звернув увагу на те, що спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).
77. Так, згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 1805-III до видів об`єктів культурної спадщини відносяться, зокрема, історичні - будинки, споруди, їх комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, місця загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, у тому числі із залишками бойової техніки, озброєння, амуніції тощо, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
78. За приписами ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини  належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини
79. Відповідно до п.п. 13, 14, 17 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування й музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
80. Відповідно до пункту 2 Положення про Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації 06.12.2016 №572, Департамент виконує функції органу охорони культурної спадщини Харківської обласної державної адміністрації по пам`ятках архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтним, науки і техніки.
81. Серед завдань Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації у п. 4 вказаного Положення зазначено, зокрема, забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації, здійснення контролю за їх реалізацією.
82. Таким чином, суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, є Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, який у цій справі мав звертатись до суду з позовом.
83. При цьому, прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області вказуючи, що зазначені органи неналежним чином здійснюють захист інтересів держави з питань, віднесених до їх компетенції.
84. Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновками апеляційного суду про те, що керівник Харківської місцевої прокуратури № 2 не довів належними і допустимими доказами у справі того, що вказані вище органи не можуть самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а також не надав докази звернення до відповідних Департаментів з вимогами подати позов, не надав доказів вжиття будь-яких заходів щодо невчинення Департаментами дій з охорони даного об`єкту культурної спадщини.
85. Отже, колегія суддів вважає, що оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, то в цій справі прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
86. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що апеляційний суд вірно залишив позов Керівника Харківської місцевої прокуратури №2 без розгляду, оскільки останній не довів наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
87. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
88. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
89. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
90. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009).
91. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).
92. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції виконано всі вимоги процесуального законодавства. Порушень норм матеріального права, які могли призвести до зміни чи скасування постанови суду апеляційної інстанції не встановлено.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2021залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді | С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій