П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

04 листопада 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/2882/21	
Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача – Турецької І. О.,
суддів – Стас Л. В., Шеметенко Л. П.
за участі секретаря – Скоріної Т. С.

представника ОСОБА_1 – адвоката Фоміна А. І.;
представника Одеської міської ради – Неруш А. Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання протиправним та нечинним, в частині, рішення №1316-VII від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси»,
третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору – Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції  з позовом до Одеської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення №1316-VII від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», в частині віднесення земельної ділянки, площею 0,028 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер - 5110136900:34:012:0146 до зон установ відпочинку та туризму (КВТ), призначених для пансіонатів, курортних готелів, туристичних баз, оздоровчих таборів, кемпінгів, об`єктів обслуговування, ландшафтних парків тощо.

В обґрунтування позову ОСОБА_1 указав про порушення його права, як власника наведеної земельної ділянки, цільове призначення якої є індивідуальне дачне будівництво, на отримання будівельного паспорту для будівництва індивідуального житлового будинку. Як указує позивач, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі – Департамент), відмовляючи йому у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, зауважив, що наміри забудови - будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 не відповідають положенням діючої містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам території тощо.
Також, як зазначає позивач, в однієї з відповідей Департамент, з покликанням на рішення Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», указав, що спірна земельна ділянка розташована в зоні установ відпочинку та туризму (КВТ), що призначені для розміщення пансіонатів, курортних готелів, туристичних баз, оздоровчих таборів, кемпінгів, об`єктів обслуговування, ландшафтних парків, тощо.

На думку позивача, оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування фактично презюмує використання належної йому земельної ділянки як паркової зони із вільним доступом та виключає можливість використання, останньої, за цільовим призначенням.
За твердженням ОСОБА_1 , придбаваючи спірну земельну ділянку, він був переконаний, що його наміри щодо будівництва індивідуального житлового будинку, на цій земельній ділянці, відповідають її функціональному призначенню та не суперечать містобудівної документації.
Ураховуючи, що він придбав спірну земельну ділянку до затвердження плану зонування території, відповідач, на його переконання, в односторонньому порядку фактично змінив її функціональне призначення.
Покликаючись на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), ОСОБА_1 наголошує про втручання державного органу у право на мирне володіння майном.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, ухваленого за правилами загального позовного провадження, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Вирішуючи спір по суті та відмовляючи в задоволенні вимог позивача, суд першої інстанції виходив, зокрема, із приписів Земельного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI) та вважав, що вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Поряд з цим, суд зауважив, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Обов`язковим, як відзначив суд, є те, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За таких умов, суд першої інстанції дійшов висновку, що зміна функціонального призначення території, на якій розташована земельна ділянка позивача, жодним чином не впливає на право позивача використовувати її з урахуванням цільового призначення.
Висновуючись з того, що порушення своїх прав позивач вбачає в неможливості реалізації права на будівництво двоповерхового індивідуального житлового будинку, суд дійшов висновку, що позивач фактично бажає використовувати спірну земельну ділянку не за цільовим призначенням, адже земельна ділянка для індивідуального житлового будівництва відноситься до земель з цільовим призначенням: землі житлової та громадської забудови, а земельна ділянка для індивідуального дачного будівництва - до земель з цільовим призначенням: землі рекреаційного призначення.

Доводи апеляційної скарги та відзиву.

ОСОБА_1 , вважаючи рішення суду першої інстанції таким, що ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права, в апеляційній скарзі просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Обґрунтовуючи доводи апеляції ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції проігнорував його доводи про недотримання Одеською міською радою вимог Закону №3038-VI щодо порядку розроблення плану зонування, зокрема, без урахування його приватних інтересів, без отримання від нього згоди, як власника земельної ділянки, на зміну виду користування та без урахування попередніх рішень щодо планування та забудови території.
Далі, скаржник звертає увагу суду апеляційної інстанції на те, що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, в розділі «Секція Е Землі рекреаційного призначення 07 Землі рекреаційного призначення» містяться підрозділи, які визначають окремі самостійні види цільового призначення:
07.01 Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення;
07.03. Для індивідуального дачного будівництва.
Однак, як указує ОСОБА_1 , суд першої інстанції, погоджуючись з тим, що в межах земель рекреаційного призначення перебувають земельні ділянки під об`єктами рекреаційного призначення і окремо виділяються земельні ділянки під дачними будинками, не зазначає про те, яким чином власники приватних земельних ділянок із цільовим призначенням «для індивідуального дачного будівництва» мають використовувати власні землі за цільовим призначенням, адже План зонування цього не передбачає.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції повинен був звернути увагу на наявність в Плані зонування м. Одеси окремо Рекреаційних та Курортних зон, що призвело до заборони в Курортній зоні здійснювати індивідуальне дачне будівництво.

Коментуючи рішення суду першої інстанції про те, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельною ділянкою, скаржник наголошує, що дане питання не є головним в цьому спорі, адже головним є обмеження права користування власною землею.
Водночас, спірна земля знаходиться в Курортній зоні, яка фактично передбачає цільове призначення «для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення і відповідні обмеження використання».

Одеська міська рада, скориставшись правом подання відзиву на апеляцію, зазначає про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, а апеляційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню.

Фактичні обставини справи.

10 листопада 2011 року ОСОБА_2 (Продавець) та ОСОБА_1 (Покупець) уклали нотаріально посвідчений договір купівлі-продажу (а.с.11-13) земельної ділянки площею 0,0280 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Згідно вказаного договору земельна ділянка належить Продавцю на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку серії ОД №005470, виданого Одеською регіональною філією Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» 31.08.2004 (а.с.16-17). Кадастровий номер земельної ділянки 5110136900:34:012:0146, цільове призначення – для індивідуального дачного будівництва.
Право власності на вказану земельну ділянку позивачем зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 03.07.2017, що підтверджується інформацією №152030067 від 08.01.2019 року (а.с.14-15), відповідно до якої земельна ділянка з кадастровим номером 5110136900:34:012:0146 площею 0,028 га та цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва на праві приватної власності належить ОСОБА_1 
25 березня 2015 року Одеською міською радою прийнято рішення № 6490-VI «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» (а.с.90).
Відповідно до підпункту 3 пункту 5 вказаного рішення замовником плану зонування території визначено Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
21 квітня 2016 року на офіційному сайті міста Одеси розміщено оголошення (а.с.91) про проведення громадських слухань по проекту плану зонування території, з визначенням терміну ознайомлення з документацією та поданням пропозицій.
Одночасно ця інформація була надана у редакцію газети «Одеський вісник».
Разом з оголошенням на офіційному сайті міста опубліковано проект плану зонування території м. Одеси. Також, матеріали проекту плану зонування території розміщені в будівлі Приморської районної адміністрації Одеської міської ради за адресою: м. Одеса, вул. Канатна, 134.
19 жовтня 2016 року рішенням Одеської міської ради №1316-VІІ (а.с.98) затверджено план зонування території м. Одеси (а.с.100-119).
Згідно вказаного плану, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 віднесено до зони установ відпочинку та туризму (КВТ), призначеної для пансіонатів, курортних готелів, туристичних баз, оздоровчих таборів, кемпінгів, об`єктів обслуговування, ландшафтних парків, тощо (а.с.99).
29 вересня 2020 року ОСОБА_1 подав до Департаменту архітектури та містобудування заяву (а.с.120) з проханням видати йому паспорт забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 . До згаданої заяви додано ескіз намірів забудови, схеми забудови земельної ділянки в М 1:500, згода сусідів, документ на землю, що підтверджує право власності.
За результатами розгляду даної заяви Департамент листом 12 жовтня 2020 року №01-07/403 відмовив у її задоволенні, зазначивши про відсутність відповідної інформації в наданій схемі забудови земельної ділянки в М 1:500, про відсутність витягу з Державного земельного кадастру та про відсутність заяви на видачу будівельного паспорту за визначеною законодавством формою.
Також у цій відповіді Департамент покликається на рішення Одеської міської ради №1316-VІІ про затвердження плану зонування території м. Одеси та наголошує про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам території, тощо.
26.10.2020 ОСОБА_1 звертається до Департаменту із заявою про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Листом від 06.11.2020 №01-07/403 (а.с.133-134) Департамент відмовляє позивачу у видачі паспорта забудови, зазначаючи в якості підстави невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, відповідно до якого дана земельна ділянка розташована в зоні установ відпочинку та туризму (КВТ).

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що наявні підстави для часткового її задоволення, з огляду на таке.

Рішення Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» є нормативно-правовим актом, оскільки, затверджуючи своїм рішенням план зонування території, місцева рада визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Так, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону №3038-VI план зонування території (зонінг), це документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Більш детальна характеристика суті та правового статусу такого виду містобудівної документації як план зонування території міститься у статті 18 Закону №3038-VI за приписами частин першої, другої якої план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Частина 3 згаданої статті встановлює вимоги для здійснення зонування території і такими вимогами, зокрема, є: урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій.

За приписами частини 5 статті 18 Закону №3038-VI внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).
Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.
У відповідності до ст. 25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями. Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів. Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

Особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності встановлені статтею 26 Закону №3038-VI, за правилами якої зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

Положення статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, кореспондуються з положеннями частини восьмої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Систематизуючи доводи ОСОБА_1 , що викладені в апеляції, колегія суддів дійшла висновку, що головною метою його звернення до суду був захист порушеного права, як власника земельної ділянки, щодо її використання за цільовим призначенням, а саме для індивідуального дачного будівництва. Порушення своїх прав, скаржник бачить у відмові видачі будівельного паспорту.
Отож, на підтримку своєї позиції, ОСОБА_1 звертав увагу, на положення частини 2 статті 24 Закону №3038-VI, де зазначено, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Понад те, наголошував, що розділ «Секція Е Землі рекреаційного призначення 07 Землі рекреаційного призначення» Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, дозволяє йому, навіть при наявності затвердженого зонінгу, здійснювати індивідуальне дачне будівництво.
Наведені обставини, а також норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, дають підстави для висновку, що позивач обрав неналежний спосіб захисту, адже предметом його позову повинно бути оскарження відмови Департаменту щодо видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки. Саме в межах такого позову, позивач повинен доказувати, що його наміри забудови земельної ділянки відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо.

Обрання позивачем неналежного способу захисту права є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок неодноразово робила Велика Палата Верховного Суду.
Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод проголошує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз.10 п.9).
Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Водночас, на думку суду апеляційної інстанції, визнання протиправним та нечинним рішення №1316-VII від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси», в частині віднесення земельної ділянки ОСОБА_1 до зон установ відпочинку та туризму (КВТ), призначених для пансіонатів, курортних готелів, туристичних баз, оздоровчих таборів, кемпінгів, об`єктів обслуговування, ландшафтних парків, не призвело б до ефективного судового захисту.
З цього приводу, колегія суддів поділяє позицію представника Одеської міської ради про неможливість внесення змін до плану зонування, адже частина 5 статті 18 Закону №3038-VI унормовує, що внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для зміни судового рішення є, зокрема, порушення норм процесуального права.
Як вважає колегія суддів, суд першої інстанції встановивши, що порушення своїх прав позивач вбачає в неможливості реалізації права на будівництво двоповерхового індивідуального житлового будинку, не звернув уваги на обставини обрання позивачем неналежного способу захисту.
При цьому, суд вдався до правової оцінки аргументів позивача, які стосувалися наявності, в останнього, права використовувати земельну ділянку відповідно до її цільового призначення в межах зони установ відпочинку та туризму (КВТ).
На думку колегії суддів, якщо предметом судового оскарження є нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, то розгляд такої справи, відповідно до приписів статті 264 КАС України, обмежується перевіркою законності та відповідності такого правового акта – правовим актам вищої юридичної сили.
Ураховуючи, що судом першої інстанції ухвалене по суті спору правильне рішення, колегія суддів вважає необхідним змінити його мотивувальну частину та викласти її в редакції цієї постанови.
Розподіл судових витрат, за результатами апеляційного провадження, відповідно до статті 139 КАС України, не проводиться.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 312, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року – змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 травня 2021 року про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання протиправним та нечинним, в частині, рішення №1316-VII від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Доповідач - суддя                                                             І. О. Турецька

суддя                                                                                 Л. В. Стас

суддя                                                                                 Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 05.11.2021.